La PAC est morte, vive la PAC! edit

5 mars 2018

Le président de la République a laissé entendre début janvier qu’il était ouvert à une réforme en profondeur de la Politique agricole commune. Il s’agit d’une rupture avec une position historique de plus en plus difficile à tenir et qui coûtait à la France, depuis plus de vingt ans, une bonne partie de son capital politique dans les discussions sur le budget de l’UE. Réinvention de la PAC ou renationalisation de la politique agricole, le débat promet d’être intéressant. Car en sortant d’un cadre longtemps stérilisé par la position française, il offre une occasion de remettre à plat l’idée même de politique agricole. Mais les nouveaux enjeux ne font pas forcément disparaître les anciens : ceux-ci reviennent sous une forme nouvelle.

Les enjeux historiques de la PAC

La PAC n’est pas l’alpha et l’oméga des politiques agricoles, mais elle en constitue un large volet.

Elle a vu le jour en 1962, cinq ans après le Traité de Rome. Le contexte est marqué par trois éléments principaux : le souvenir encore vif des pénuries de la guerre et de l’après-guerre, la volonté d’accompagner et stimuler la modernisation rapide des agricultures européennes, et le souci de donner corps, au-delà du charbon et de l’acier, à une Europe qui est en train de manquer le train de la construction d’une Défense commune.

Le productivisme et l’agriculture intensive qui sont sa marque de fabrique sont guidés par l’esprit modernisateur des années 1960, articulé à une recherche de souveraineté : pour le pouvoir gaullien, c’est l’idée de puissance qui est visée avec le souci de faire de l’Europe, vue comme une extension de la France, une « puissance agricole » (Jacques Chirac emploiera encore cette expression en 2005). Paris a dû s’employer pour convaincre ses partenaires. Si l’Italie appuyait le projet, les pays marchands du Benelux ont résisté et les Allemands n’ont accepté que dans le cadre d’un deal général avec la France. Mais un sujet crucial réunit ces cinq Etats membres : l’autosuffisance alimentaire, une autosuffisance qu’aucun d’eux, à la différence des Français, n’est alors en mesure d’atteindre seul mais qui peut trouver une échelle pertinente dans le cadre de la CEE.

L’ouverture commerciale dans le cadre du marché commun ira longtemps de pair avec un protectionnisme assumé vis-à-vis des partenaires commerciaux de la Communauté : il s’agit en somme d’une modernisation sous contrôle. Le cœur de la PAC historique consiste ainsi en une intervention sur les marchés, garantissant l’achat de toute la production si le prix de marché descend au dessous d’un certain seuil.

Dans sa dimension de politique publique et de soutien à la production, la PAC se concentre historiquement sur les grands produits (blé) et vise explicitement au développement d’une agriculture intensive capable de rattraper la productivité américaine, via engrais et mécanisation, optimisés par la taille croissante des exploitations.

Dans sa dimension d’ouverture commerciale, la PAC se réduit à un abaissement puis à une disparition des barrières douanières intérieures, qui aboutira à la lente émergence de spécialisations associées à une plus grande compétitivité : montée en puissance des Pays-Bas, de l’Espagne, de l’Allemagne, ou d’une région comme la Bretagne sur certains produits comme les légumes, le porc, le lait.

Parallèlement au dispositif européen, la France développe une politique propre, allant de la recherche fondamentale portée par l’INRA (créée en 1946) à une protection sociale (MSA) et un enseignement spécifiques, en passant par l’animation des filières produits, la modernisation du Crédit agricole (1945-1966), mais aussi le développement de l’amont (production mécanique, chimie) et de l’aval (agroalimentaire, grande distribution). Plus qu’une simple politique publique, c’est une stratégie intégrale qui se met en place, une chaîne de valeur complète dont on ne trouve l’équivalent, à l’échelle d’un pays, qu’aux Etats-Unis et hier en URSS.

Cette première séquence historique est un succès dont nous partageons aujourd’hui collectivement les dividendes : les agricultures européennes se sont modernisées, et l’Europe des 28 est bien devenue une « grande puissance agricole », exportatrice nette.

Elle a vu l’essor d’entreprises de classe mondiale, côté amont avec l’allemand Bayer (intrants), ou aval avec Danone ou Ferrero (créé en 1946, 4e groupe mondial du secteur de la chocolaterie-confiserie). Quelques « champions cachés », comme Limagrain (créé en 1942), ont su s’appuyer sur la PAC pour s’internationaliser (plus des deux tiers du CA sont réalisés à l’international) et conquérir des positions de leader sur certains marchés : Limagrain est ainsi dans le top 3 mondial pour les semences potagères et il figure régulièrement dans le top 6 pour les semences de grandes cultures.

L’intégration régionale a accéléré la transformation et la spécialisation des appareils de production nationaux, faisant des gagnants et des perdants. À l’échelle nationale certaines filières se sont renforcées, d’autres ont disparu – ainsi des producteurs français de champignons de Paris, qui sont désormais cultivés en Belgique et en Pologne. Mais les consommateurs en ont globalement bénéficié.

Bien des critiques ont été adressées à la PAC, à commencer par son coût exorbitant rapporté au budget de l’UE, mais aussi qu’en captant les enjeux des années 1960 elle les a pétrifiés et s’y est laissée piéger. Certains dispositifs de la PAC historique, qui avaient mal vieilli, ont dû être abandonnés en cours de route, par exemple les achats garantis ou encore une bonne partie des aides couplées végétales. A la fin des années 1980 s’est engagé un cycle de réforme qui voit la fin progressive des aspects les plus caricaturaux. Fin très progressive : les fameux stocks de beurre de l’Union européenne, qui avaient fini par incarner les errances de ces politiques de régulation à l’ancienne, n’ont été liquidés qu’en 2007. Les distorsions introduites par les prix garantis, qui avaient fini par décorréler complètement les cours européens des cours mondiaux, ont été réduites puis quasiment supprimées dans les années 1990.

Une bonne partie des dispositifs conçus dans les années 1960 a résisté aux réformes de 1992, 1999 et 2003. Mais au fil du temps, la PAC et les politiques agricoles nationales ont intégré de nouveaux enjeux sociaux ou sociétaux, comme l’équilibre des territoires, l’environnement, la défense de la ruralité. De nouveaux défis sont apparus, comme la paupérisation d’une partie du monde agricole face au pouvoir de marché de la grande distribution et à la concurrence intra-européenne. Les subventions aux céréaliers de la Beauce ont commencé à choquer – peut-être parce que l’on mange aujourd’hui trois fois moins de pain qu’en 1960 et que personne n’a plus peur d’en manquer… L’idée s’est peu à peu imposée que la politique agricole, au fond, ne marchait pas, qu’à persévérer dans sa trace historique tout en embrassant de trop nombreux enjeux elle s’était égarée en cours de route, favorisant les rentes de situation de quelques privilégiés (80% des 58 milliards annuels du budget de la PAC bénéficient à 20% des exploitations) et créant chez les autres des situations contrastées allant de la dépendance aux subventions au sentiment d’être abandonnés. L’émergence de spécialisations fortes a fait des victimes, parfois au détriment de la qualité : on cite souvent l’exemple de la feta produite en Allemagne et aux Pays-Bas, un produit industriel sans grande qualité face auquel les producteurs grecs n’ont pas eu les moyens de s’imposer. Enfin, on accuse souvent la PAC d’être en porte-à-faux par rapport aux nouveaux enjeux sociaux ou sociétaux associés à l’agriculture : la PAC est à côté de la plaque (environnement), quand ce n’est pas une cote mal taillée (ruralité).

Ces débats sont connus. Ils posent de vraies questions, qui méritent une remise à plat courageuse et intelligente. Mais nous voudrions ici pointer la permanence, sous une forme nouvelle, de vieilles questions auxquelles la PAC avait apporté une réponse et qui « font retour » dans un cadre nouveau : celui de la mondialisation telle qu’elle se déploie aujourd’hui.

La mondialisation en deux temps

L’agriculture est restée longtemps exclue du mouvement d’ouverture commerciale engagé depuis une soixantaine d’années, et en 2005 l’Europe appliquait encore des droits de douane de 17,9% sur les importations de produits  agricoles (contre 5% aux Etats-Unis), un taux très élevé par rapport aux 2% alors appliqués par l’UE aux produits manufacturés. Une partie de ces droits, il est vrai, résultait alors de la transformation des restrictions en tarifs dans le cadre du Cycle d’Uruguay à l’OMC, avant la baisse des tarifs.

L’Europe des 6, citadelle protectionniste dans le domaine agricole, a cédé la place à une UE28 qui a su intégrer à la PAC de grands pays agricoles (Pologne, Roumanie), et qui a entamé par ailleurs un processus d’intégration régionale avec des pays comme le Maroc, à la fois via les saisonniers des exploitations espagnoles et par des importations de fruits et légumes. Les champions européens ont intégré ce changement d’échelle : Ferrero, par exemple, achète 25% de la production mondiale de noisettes, pour l’essentiel en Turquie.

L’ouverture commerciale dans le domaine agricole a suscité beaucoup de débats au début des années 2000 et reste une question sensible. On a, un temps, mobilisé la notion de « préférences collectives » pour penser l’ouverture – et la relative fermeture – des marchés agricoles. Cette notion a toujours eu une dimension instrumentale. L’Europe protégeait-elle ses citoyens de la viande aux hormones, ou ses producteurs de la compétitivité américaine ? Mais la question de l’ouverture commerciale n’est réellement sensible que pour quelques produits spécifiques : bananes des Antilles, viande américaine.

Au fil des années les enjeux associés à la mondialisation se sont déplacés.

Le principal est aujourd’hui celui de la concurrence à l’export. Les viticulteurs français ont ainsi vu l’émergence en Afrique du Sud, au Chili, en Argentine, aux Etats-Unis (et bien sûr au sein de l’UE) d’une concurrence bien structurée, capable de monter en gamme ou de valoriser sa qualité. Les céréaliers de leur côté voient d’un œil inquiet l’expansion des Russes et des Ukrainiens, dont les coûts de production sensiblement inférieurs fixent sur les grands marchés importateurs (Egypte, Algérie, Indonésie) des cours assez bas, contraignant ceux qui ne peuvent attendre à vendre à perte, au profit d’acteurs aux poches plus profondes, ou bénéficiant d’un environnement institutionnel plus favorable. Le blé, il y a deux semaines, se négociait à perte pour les producteurs français ; le cours a pris 11% en huit jours : une exploitation, en fonction de son crédit ou de ses réserves de cash, peut subir cette volatilité, ou au contraire en profiter. Une chose est sûre : si les marchés agricoles sont moins spéculatifs que ceux des matières premières minérales, ils n’en sont pas moins volatils. Pour un certain nombre de filières qui avaient bien tiré leur épingle du jeu à l’export, les choses se compliquent. Pour les céréaliers confrontés aux fluctuations des cours mondiaux, et qui ne dictent plus les règles de l’échange, les questions émergentes sont celles de la résilience, c’est-à-dire des fonds propres pour les exploitations, mais aussi des dispositifs assurantiels et d’une maîtrise des instruments financiers (contrats future, etc.). Survivre et prospérer dans un cadre concurrentiel comme celui d’aujourd’hui demande des ressources nouvelles, qui ne sont plus assurées par les barrières douanières.

Avec le recul, on peut considérer que la PAC historique, avec ses quotas et ses prix garantis, a favorisé la croissance d’une agriculture productiviste de commodités, désormais concurrencée par la montée en gamme de pays émergents bénéficiant d’une meilleure compétitivité-coût. Une insertion plus intelligente dans les échanges mondiaux oblige à ouvrir des voies différentes : l’autosuffisance dans le bio et le haut de gamme, d’une part, et l’export de produits différenciés à forte valeur ajoutée.

Cette reconfiguration passe notamment par une montée en gamme technologique. Le secteur agricole, dans les pays riches, est engagé dans une série de révolutions technologiques (agriculture de précision, prédictif, bio-contrôle, édition génique et bien sûr robotique) qui va aiguiser la compétition et favorisera ceux qui auront su s’équiper – et en auront eu les moyens. L’Europe a manqué le virage des OGM ; elle ne pourra pas se permettre de manquer la révolution en cours, d’une toute autre ampleur. L’essor du bio illustre très concrètement le problème : utiliser moins d’intrants chimiques oblige par exemple à davantage de travail de désherbage. Cela signifie soit des investissements en robotique, soit du travail humain et une dégradation de la compétitivité-coût. Dans le même ordre d’idées le recours à la main d’œuvre peut être optimisé dans le cadre de l’agriculture de précision, qui permet d’étaler les récoltes - mais aussi de gagner en qualité, de modérer la consommation d’eau, de différer la récolte pour vendre au meilleur cours, bref de gagner des points de marge. L’investissement technologique devient ainsi un facteur clé de compétitivité et l’agriculture – celle des pays riches en tout cas – suit le même chemin que l’industrie : le curseur se déplace du côté d’une plus forte intensité technologique et donc d’une plus forte intensité capitalistique. L’agriculture est entrée dans le régime de croissance par l’innovation décrit par Philippe Aghion. Les outils de politique publique doivent tenir compte de cette évolution de fond.

La question de la mondialisation se joue enfin dans le cadre plus large de la croissance démographique, de l’évolution des modes de vie (consommation de viande) et du changement climatique. On estime ainsi que la production alimentaire mondiale doit doubler d’ici à 2050 pour faire face à ces défis. Certes, cette croissance aura lieu pour l’essentiel hors d’Europe. Mais deux points invitent à ne pas négliger cet enjeu. Tout d’abord y participer activement est une opportunité économique à ne pas manquer. Ensuite une compétition pour les ressources a commencé, qui voit notamment les Chinois acquérir des terres agricoles en Afrique, dans les pays émergents (Ukraine), et désormais en Europe.

C’est ainsi que le tour nouveau pris par la mondialisation – compétition pour les ressources et compétition à l’export – redonne une pertinence particulière aux enjeux initiaux de la PAC, à l’idée d’autosuffisance et au rêve de constituer une grande puissance agricole. Sur le papier, les travaux d’Amartya Sen et la grande tradition issue de Ricardo ont montré depuis longtemps que la meilleure réponse aux questions de sécurité alimentaire, c’est l’ouverture commerciale. Mais l’ouverture est à peu près réalisée et il est temps de passer à l’étape suivante, sans se tromper de débat. La question n’est plus aujourd’hui de choisir entre ouverture et fermeture. Elle est de permettre aux acteurs européens d’entrer résolument dans le grand jeu, et d’y entrer bien armés. Sans un minimum d’ambition, ils sortiront du jeu.

Les enjeux centraux sont désormais l’intensité capitalistique et la montée en gamme technologique. Le contexte change, les dispositifs évoluent. Mais, loin d’avoir disparu, l’objectif de l’autosuffisance et l’idée de puissance agricole ont de beaux jours devant eux.