Fin de partie en Ukraine? edit

Le 22 octobre l’administration Trump avait pour la première fois ajouté aux sanctions prises sous la présidence de Joe Biden, en interdisant l’achat du pétrole des deux plus grandes compagnies pétrolières russes, Lukoil et Rosneft, et en menaçant de sanctions secondaires leurs acheteurs. Cette décision, lourde de conséquences potentielles pour la Russie, faisait suite à des déclarations de Donald Trump où il estimait Poutine responsable de la poursuite de la guerre.

On pouvait alors se demander si le président américain allait se ressaisir et rééquilibrer une position jusque-là manifestement biaisée en faveur des Russes. Moins d’un mois après, on a la réponse à cette interrogation avec la fuite, le 20 novembre, du « plan de paix » en 28 points élaboré entre l’émissaire américain Steve Witkoff et Kirill Dimitriev, un homme d’affaires proche de Poutine qu’il a désigné comme émissaire pour l’Ukraine. Trump est retombé là où le porte son instinct pro-russe, et ce plan est outrageusement favorable à Moscou ; mais il comporte, pour la première fois, des garanties de sécurité américaines pour l’Ukraine, qui sont une incitation pour Zelensky à l’accepter dans la situation difficile où il se trouve.

Ce plan ne tombe pas du ciel. Il s’est avéré, dans les 24 heures qui ont suivi la fuite, qu’il avait impliqué pendant plusieurs semaines des responsables américains et russes. Le conseiller pour la sécurité nationale ukrainien Rustem Umerov en a eu connaissance et y a introduit des éléments, mais l’on ne sait jusqu’à quel point l’Ukraine l’a endossé.

Ce développement intervient alors que l’armée ukrainienne est sur la défensive à Pokrovsk et qu’un scandale de corruption frappe l’entourage proche de Zelensky et le président ukrainien lui-même, qui a cherché à contrarier l’enquête du procureur anti-corruption en charge de l’affaire.

La coïncidence de ces événements n’est pas accidentelle : le négociateur russe a dit que le scandale où Zelensky était impliqué « rapprochait la paix » et on lui prête la fuite du plan élaboré avec Witkoff pour forcer l’issue. La manœuvre a fonctionné, avec l’ultimatum donné par Trump à Zelensky le 22 novembre de se soumettre avant le jeudi 27. Poutine a dit que ce plan, dont beaucoup de points – le règlement territorial en particulier – vont dans son sens, était une base de travail.

Entre ses difficultés sur le terrain, l’affaiblissement de son leadership et le retour de la connivence entre Américains et Russes, cela ressemble à un moment de vérité : l’Ukraine indépendante peut-elle survivre à ces développements ?

Pour répondre à cette question, il faut d’abord regarder le plan en 28 points rendu public le 20 novembre.

Le plan Witkoff-Dimitriev: amateurisme et concessions à la Russie

Commençons par la structure et l’équilibre global du plan. C’est un document qui frappe d’abord par son amateurisme et son caractère improvisé, voire naïf : à un moment il est dit, par exemple, que Trump agira comme « médiateur » entre l’OTAN et la Russie, ce qui est aberrant mais parlant, et que l’accord sera mis en œuvre sous la supervision d’un groupe de travail américano-russe (sans l’Ukraine donc), ce qui ne l’est pas moins.

Une autre disposition se lit en anglais : « Russia is expected not to invade neighboring countries, and NATO will not expand further »,  ce qui se traduit par : “On attend de la Russie qu’elle n’envahisse pas ses voisins (NB : c’est bien le moins !) et l’OTAN ne sera pas élargi davantage » : le texte met ainsi sur le même plan un principe cardinal du droit international, l’interdiction du recours à la force, et le renoncement de l’OTAN à s’élargir, peut-être nécessaire en la circonstance, mais en donnant le sentiment d’un engagement symétrique, d’un quid pro quo, ce qui est insensé !

Plus loin, il est dit que la Russie « codifiera » une politique de non-agression vis-à-vis de l’Europe et de l’Ukraine, ce qui va dans le même sens : comment une obligation inconditionnelle de la Charte des Nations-Unies pourrait-elle faire l’objet d’une « politique » formulée en ses termes par la Russie ?

Le plan évoque, pour l’essentiel, le règlement de paix entre la Russie et l’Ukraine, le statut futur de l’Ukraine, la sécurité européenne et les relations OTAN-Russie, la reconstruction, les garanties de sécurité à l’Ukraine et les relations américano-russes.

En gros, sur les trois premiers points, les demandes russes sont largement satisfaites. En revanche, la véritable nouveauté du projet réside en des garanties de sécurité directes des États-Unis pour l’Ukraine, l’unique disposition du texte favorable à l’Ukraine

Sur le règlement de paix, le plan correspond largement aux positions de négociation russes : retrait des forces ukrainiennes de la partie des régions de Donetsk et de Louhansk qu’elles occupent encore, et qui devient une zone démilitarisée « reconnue internationalement comme russe » mais non occupée par les forces russes. La ligne de front devient ligne de séparation politique dans les deux autres régions, de Kherson et de Zaporidjia, moyennant des ajustements à convenir. Donetsk, Louhansk, la Crimée et la partie aux mains des Russes de Kherson et Zaporidjia  « seront reconnus comme de facto russes, y compris par les États-Unis. » L’électricité de la centrale de Zaporidjia, qui resterait donc aux mains des Russes, serait partagée par moitié entre l’Ukraine et la Russie.

Un comité humanitaire sera créé pour régler la question des prisonniers, assurer le retour des détenus et des otages, y compris les enfants, et la réunification des familles ; en même temps le projet prévoit une amnistie générale pour les actions commises pendant la guerre, qui ne susciteront « ni plaintes, ni réparations » : il n’y aura donc ni poursuite des crimes de guerre, ni réparations, à l’inverse de ce que souhaitent les Ukrainiens ;  l’issue des sujets, essentiels pour eux, traités par ce comité humanitaire, n’est nullement assurée. 

Sur le statut de l’Ukraine, le texte reprend de nombreuses demandes des Russes, qui correspondent à des engagements unilatéraux ukrainiens sans contrepartie de leur part : plafonnement de l’armée ukrainienne à 600 000 hommes (les Russes, en 2022, demandaient 85 000 et des limitations drastiques en qualité et en quantité des armements ukrainiens ; on a rapporté qu’ils continuaient à les réclamer mais il n’y en a pas trace dans l’accord.)

L’Ukraine renoncerait à adhérer à l’OTAN et modifierait en ce sens sa Constitution, mais pourrait adhérer à l’UE.  Elle s’interdit de stationner des troupes de l’OTAN sur son territoire. Elle adoptera les normes de l’UE sur « la tolérance religieuse et la protection des minorités linguistiques » ; l’idéologie et les activités « nazies » seront interdites. L’Ukraine tiendra des élections « dans les 100 jours » de l’acceptation du plan, peut-on présumer ; c’est une nécessité, en tout état de cause, les élections ayant été reportées en raison de la guerre, mais aussi un écho à la vieille demande russe de ne traiter qu’avec un président régulièrement élu, et non Zelensky, qu’ils jugent illégitime.

Sur la sécurité européenne, on trouve des engagements de l’OTAN symétriques de ceux imposés à l’Ukraine : non-stationnement de forces de l’OTAN sur le territoire ukrainien, non-élargissement de l’OTAN à l’Ukraine, engagement qui devra être inscrit dans « la charte » de l’OTAN (par traité donc, peut-on penser, ce qui est difficilement réalisable). Le plan précise que les avions de combat de l’OTAN seront déployés en Pologne, disposition bizarre, qui ne peut viser que la force de réassurance européenne, dont le déploiement sur le sol ukrainien est exclu par le plan, mais dont il pourrait rester une composante aérienne, à condition qu’elle ne soit pas déployée en Ukraine mais en Pologne.

On fera, sur ces aspects du plan, trois commentaires.

Le premier est qu’il est muet sur les conditions de sa mise en œuvre : aucune séquence n’y est évoquée. Un cessez-le-feu devrait intervenir une fois le projet approuvé par les deux parties, mais on ne sait dans quelles conditions ni sous quelle supervision. L’acceptation des 28 points, compte tenu de leur caractère sommaire, laisse la porte ouverte à d’innombrables désaccords ; or rien n’est prévu pour les régler. D’une acceptation éventuelle de ces accords à un règlement de paix, il y aura loin. Cela confirme la victoire diplomatique de Poutine, en août dernier à Anchorage, où il a convaincu Trump, venu exiger de lui un cessez-le-feu, d’y renoncer pour aller directement à un règlement de paix, processus beaucoup plus complexe qui lui laisse du temps. Cela le rend maître de prolonger la guerre comme il le voudra.

Le deuxième est que les contraintes de sécurité et de désarmement dont il est assorti sont unilatérales : aucune ne pèse sur la Russie et le plan est manifestement déséquilibré sur ce point au détriment de l’Ukraine. Pourquoi, si l’Ukraine limite ses effectifs et ses armements, la Russie ne devrait-elle pas en faire autant ?

Le troisième est qu’avec ce plan disparaît la force européenne de réassurance, projet incompatible avec l’engagement de ne pas stationner de forces de l’OTAN en Ukraine. C’était un projet aventureux, dont les Européens n’avaient pas les moyens et sur lequel ils étaient divisés : c’est peut-être mieux ainsi.

La nouveauté du plan: des garanties de sécurité américaines directes  

En contrepartie des concessions ukrainiennes sur le territoire et la sécurité, on trouve une nouveauté dans le plan, qui est sa partie intitulée « US guarantees ». Rappelons que, jusqu’ici, Trump s’y était refusé et que tout ce que les Ukrainiens et les Européens pouvaient espérer était une garantie indirecte de protéger, par des moyens aériens américains, la force européenne de réassurance, ce à quoi Trump n’avait jamais consenti.

Le chapitre sur les garanties est donc important et il faut s’y arrêter. Il y est dit, d’abord, que les États-Unis recevront une « compensation » pour cette garantie (économique sans doute, ce qui vise probablement l’accord sur les matières premières ou un autre secteur propre à susciter la convoitise de Trump). Disposition mesquine et sans surprise, mais qui n’est pas l’essentiel : le projet dit que « si la Russie envahit l’Ukraine, outre une réponse militaire décisive et coordonnée, toutes les sanctions globales seront rétablies, la reconnaissance des nouveaux territoires et tous les bénéfices de ce plan seront révoqués. »

Qu’est-ce que cette promesse d’une « réponse militaire décisive et coordonnée » ? Elle semble, sur le papier, aussi, voire plus solide que la garantie de sécurité de l’OTAN. Mais elle soulève bien des questions : qui la mettra en œuvre ? « Coordonnée » veut dire avec d’autres : est-ce que ce sera avec l’OTAN, avec la coalition des volontaires envisagée par les Européens ? Quelle part en prendront les Américains ? Quels plans seront mis au point pour venir en aide à l’Ukraine en cas de besoin ? La réponse militaire décisive sera-t-elle seulement aérienne et maritime, ou aussi terrestre, et si oui à partir de quelles bases et avec quelles forces ?

Cela promet à Trump, s’il est sérieux, des difficultés avec trois parties prenantes : avec sa base MAGA isolationniste, qui ne voudra pas assumer un engagement aussi contraignant ; avec Poutine, qui va empocher les nombreuses concessions à lui offertes par le plan, et rejeter celle-là en disant qu’elle n’est pas différente dans son contenu d’une adhésion de l’Ukraine à l’OTAN ; et avec les Européens qui voudront savoir quel sera le contenu effectif de cette garantie et quelle part ils seront censés en assumer.

À l’inverse, cette mention, pour la première fois depuis le début de la guerre, d’une garantie de sécurité américaine est positive pour les Ukrainiens, et il est peu probable qu’ils rejettent le projet pour cette raison. Ils n’en ont d’ailleurs plus vraiment les moyens ; mais la question décisive reste pour eux : y aura-t-il une réponse militaire si la Russie attaque de nouveau l’Ukraine ?

À cette question, une délégation du Pentagone a apporté, le 20 novembre à Kiev, des éléments de réponse écrits[1] sous la forme d’un document-cadre ainsi rédigé : une « attaque significative, délibérée et soutenue » contre l’Ukraine sera regardée comme une menace contre la « communauté transatlantique (…) Le Président des États-Unis déterminera les mesures nécessaires pour restaurer la sécurité », mesures « qui peuvent inclure la force armée, le renseignement, la logistique,  des actions économiques et diplomatiques » ; le texte ajoute que « les membres de l’OTAN, y compris la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne , la Pologne et la Finlande affirment que la sécurité de l’Ukraine est intégrante à la stabilité européenne et s’engagent à agir de concert avec les États-Unis pour répondre à toute violation caractérisée , de façon à assurer une posture dissuasive unifiée et crédible. » Le document-cadre serait conclu pour une période de dix ans renouvelable.

Ainsi précisées, les garanties de sécurité américaines sont très proches de la lettre de l’article 5 du traité de Washington créant l’OTAN ; tout comme celui-ci, elles n’obligent pas à une réponse militaire (il y a eu des commentaires off de l’administration Trump le confirmant) mais le présument fortement. Ces garanties engageraient, outre les États-Unis, un groupe de pays de l’OTAN plus particulièrement décidés à maintenir la souveraineté de l’Ukraine, où l’on reconnaît les principaux pays prêts à fournir des troupes à la coalition des volontaires, augmentés de l’Allemagne et de la Pologne. On ne sait si leur mention dans le projet de document-cadre signifie qu’ils ont accepté le plan américain, mais bien d’autres inconnues subsistent sur le rôle des Européens dans la mise en œuvre de ces « garanties américaines ». 

Il n’est pas évident en effet qu’il y ait une harmonie spontanée entre les Américains et eux sur leur part de responsabilités dans la mise en œuvre « coordonnée » de cette garantie : l’obsession de Trump sur le partage du fardeau risque de laisser les Européens en porter la part la plus lourde, plus peut-être que ce qu’ils seront capables d’assumer ; le caractère limité à dix ans du document-cadre ne peut qu’aviver ces inquiétudes ; et, pour certains pays,  la part à prendre dans une garantie de sécurité explicite à l’Ukraine exigera une autorisation parlementaire qui n’ira pas sans mal : on pense à l’Allemagne, mais, en France même, il risque d’y avoir sur ce point un débat difficile.

Enfin, le document-cadre, en reproduisant aussi nettement le langage de l’article 5 du Traité de Washington et en ressuscitant la coalition des volontaires, absente du projet Witcoff-Dimitriev, ne va pas rassurer les Russes et il est probable qu’ils vont tout faire pour s’y opposer.   

Reconstruction de l’Ukraine et relations russo-américaines

Ce chapitre du plan Witkoff-Dimitriev prévoit la levée phasée des sanctions contre la Russie (« au cas par cas et par étapes ») et une aide à la reconstruction de l’Ukraine utilisant, à hauteur de 100 milliards de dollars, les avoirs russes gelés dans une « joint venture » à direction  américaine,  dont 50% des profits reviendraient aux États-Unis.

Les avoirs russes en Europe seraient dégelés et les Européens contribueraient à hauteur de 100 milliards à la reconstruction de l’Ukraine. Le reste des avoirs russes servirait à financer, à travers un fonds d’investissement bilatéral, des projets russo-américains. On retrouve, sans surprise, dans ces dispositions le caractère prébendier, voire prédateur, qui a caractérisé, à chaque étape, l’engagement des États-Unis de Trump dans l’affaire ukrainienne.   

Le projet ouvre, par ailleurs, des perspectives de normalisation et d’expansion des relations de tous ordres entre la Russie et les É-Unis et, avec eux, l’Occident, parmi lesquelles on peut citer : la réintégration de la Russie dans l’économie globale, le retour de la Russie au sein du G8, la prolongation des accords de désarmement, dont le traité « New START », la création d’une coopération de long terme russo-américaine sur l’énergie, les matières premières, le développement de l’IA, l’extraction des matières premières dans l’Arctique, etc.

Rien de tout cela n’est bien spécifique, en dehors du retour au G8, qu’il n’appartient d’ailleurs pas aux États-Unis seuls de décider. Mais la promesse politique de tourner la page du conflit en Ukraine et de restaurer dans leur plénitude les relations avec la Russie est là. Poutine ne peut qu’y trouver son compte et la perspective qui s’ouvre à lui, si un accord est conclu sur cette base, est celle d’un retour en force dans l’ordre européen et la communauté internationale, qui représenterait pour lui un triomphe politique.

Seuls, dans cet étalage des bénéfices à attendre pour la Russie d’un accord de paix, trois éléments sont de nature à la contrarier : d’abord le fait que la levée des sanctions ne se fasse que par étapes et au cas par cas ; cela signifie, en particulier, que les Européens continueront à disposer d’un levier important dans la mise en œuvre de l’accord de paix. Ensuite, l’utilisation par des structures bilatérales des avoirs russes gelés, qui aux yeux des Russes n’ont qu’une destination légitime, leur revenir (et pour les Ukrainiens le paiement des réparations mais, on l’a vu, celles-ci sont absentes du projet américain). Enfin, rien n’est dit de la reconstruction des territoires ukrainiens annexés par les Russes, qui relèveront sûrement cette lacune du projet.

Les dilemmes de l’offre américaine pour Poutine et Zelensky

Trop pro-ukrainien sur le chapitre des garanties pour les Russes, trop pro-russe sur tout le reste pour les Ukrainiens et les Européens, le projet américain devrait logiquement être refusé par tout le monde. Or tout le monde devrait probablement l’accepter, au moins comme base de négociation,  compte tenu du rapport des forces.

Poutine l’a fait dès le 22 novembre, comme il avait accepté les initiatives de paix précédentes de Trump, c’est-à-dire en disant qu’il y aurait encore beaucoup de travail à faire avant d’arriver à un règlement, mais que c’était une bonne base. Il se laisse ainsi libre de poursuivre dans deux voies ses objectifs : la voie de la guerre, où il se donne du temps pour continuer à marquer des points ; la voie de la négociation, où il cherchera à réduire peu à peu les éléments du plan qui le dérangent le plus, à commencer par les garanties américaines. Il peut compter pour cela sur l’aide du parti russe et des populistes qui, en Europe et aux É-Unis, vont critiquer ces garanties comme coûteuses et risquées, et dénoncer leurs partisans comme des fauteurs de guerre.

Trump, sur le plan de la procédure, n’a pas traité également les deux parties : il a associé de bout en bout les Russes à la mise au point du projet, à la différence des Ukrainiens ; il l’a présenté à Zelensky comme à prendre ou à laisser dans les cinq jours, et n’a exercé aucune contrainte comparable sur les Russes.

Les dilemmes du président ukrainien s’en trouvent accrus. Il y a des dispositions du projet qui sont totalement inacceptables pour l’Ukraine, dont les pires sont sans doute l’abandon sans combat du quart en sa possession de la région du Donetsk que ses forces ont défendue héroïquement, ainsi que l’amnistie des crimes de guerre et le renoncement aux réparations.

En échange, il y a des garanties de sécurité américaines, pour la première fois, mais sans troupes de l’OTAN au sol pour les incarner, ni précision sur leur contenu ; avec un président américain aussi peu fiable et des dynamiques politiques aussi instables aux États-Unis et en Europe, où les majorités favorables à l’Ukraine sont fragiles, que vaudront ces garanties, alors que nul ne sait qui va les mettre en œuvre en cas de besoin, ni comment ? 

Le rapport des forces condamne sans doute Zelensky à se couler dans le processus que représente le projet américain, tout en cherchant à l’améliorer à la marge. Les Européens chercheront à l’y aider.

Ainsi risque de s’ouvrir une fin de partie que l’Ukraine va aborder affaiblie, tout comme l’Europe. Les Européens payent le prix d’une stratégie oblique, concentrée sur l’espoir vain d’influencer Trump, et qui n’a jamais comporté l’option de s’opposer frontalement à lui. On peut penser qu’il est trop tard pour qu’ils en changent.

[1] Selon le site d’information en ligne AXIOS.