Les transformations de l’assurance chômage edit

March 5, 2019

L’échec récent des partenaires sociaux à construire ensemble au niveau interprofessionnel les modalités qui permettraient un moindre recours aux contrats courts n’a rien d’étonnant. Pourtant, chacun s’accorde à considérer qu’une baisse de ce recours est indispensable. Au-delà de la question des contrats courts, les annonces gouvernementales concernant la réforme du régime de l’assurance chômage s’inscrivent dans une logique trop influencée par les événements sociaux récents. Cette logique prend le risque de l’appauvrissement d’une composante du contrat social français. Il serait préférable de prendre plus de hauteur et de n’envisager que des réformes totalement compatibles avec une vision claire et explicitée sur le long terme. 

Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD) est comparable en France à ce qu’il est dans les autres pays européens. Mais au sein des CDD, les contrats courts de moins d’un mois sont beaucoup plus fréquents chez nous : ils représentent environ 2,5 % de l’emploi salarié contre moins de 1 % dans la zone euro ou dans l’Union européenne. Les salariés concernés sont souvent enfermés dans des situations de forte précarité, associant une absence de formation professionnelle qualifiante à plus de difficultés que les autres salariés pour obtenir un prêt ou un logement locatif… Cet enfermement laisse des personnes souvent fragiles aux marges du marché du travail et il coûte cher à l’assurance chômage. Les employeurs peuvent trouver individuellement intérêt au recours aux contrats courts, mais c’est aussi le cas des salariés, du fait des règles de cumul des indemnités et des revenus d’activité qui demeurent favorables, même après la réforme d’avril 2017. Les partenaires sociaux sont bien conscient de ce problème, et dans un accord national interprofessionnel (ANI) sur l’assurance chômage conclu le 22 février dernier, il est écrit qu’il faut en ce domaine « éviter les logiques d’optimisation tant des employeurs que des employés ». Les branches y sont appelées à négocier sur la précarité pour définir des objectifs quantitatifs ou qualitatifs, mais la baisse des fortes incitations existantes au recours aux contrats courts n’y est pas traitée.

Le gouvernement a donc demandé par une lettre de cadrage aux partenaires sociaux de renégocier la convention d’assurance chômage, afin entre autres objectifs de revoir les règles de cumul entre indemnisation et revenus d’activité, de construire les modalités d’un moindre aux contrats courts et de dégager des sources d’économies de dépenses de 1 à 1,3 milliard d’euros par an sur les trois prochaines années afin de contribuer à réduire l’endettement de l’Unédic qui s’élève actuellement à environ 35 milliards d’euros. La menace exprimée à plusieurs occasions par le gouvernement de reprendre la main et d’instaurer un bonus-malus si les résultats de ces négociations se révèlent insuffisants n’a pas suffi : après plusieurs rencontres et un prolongement de la période de négociation, cette dernière s’est soldée par un échec. Le gouvernement va donc reprendre la main.

L’échec de cette négociation interprofessionnelle n’est pas étonnant. Plus globalement, il ne faut pas avoir une ambition forte pour la négociation à ce niveau interprofessionnel (cet aspect a été évoqué dans un précédent billet). En effet, les acteurs y ont des positionnements politiques parfois même impliqués par des intérêts spécifiques, comme par exemple dans le domaine de la formation professionnelle, dont la réforme récente a traduit la volonté gouvernementale plus que les orientations timides des partenaires sociaux. Ces faibles potentialités de la négociation interprofessionnelle ne sont pour autant pas une entrave pour la négociation collective aux autres niveaux des branches et des entreprises. Les contrastes des stratégies de négociation et de dialogue social des acteurs syndicaux dans les branches et les entreprises ne sont certes pas sans relations avec leur identité nationale, mais de façon atténuée. Si la CGT est rarement signataire des ANI qu’elle négocie pourtant parfois avec acharnement, son taux de signature des accords collectifs d’entreprise est d’environ 85 % (selon le bilan de la négociation collective). Certes, ce taux est d’environ 10 points inférieur à celui de la CFDT, un tel écart correspondant bien à l’identité différente que se donnent ces deux acteurs au niveau national, l’un apparaissant comme syndicat de réforme et de compromis et l’autre comme syndicat d’opposition. Mais il est cependant élevé et traduit aussi une volonté forte d’élaborer des compromis gagnants-gagnants dans les entreprises.

Le gouvernement reprend donc la main pour réduire l’appétence française aux contrats courts. Les réponses envisageables concernent les salariés et les entreprises. Concernant les salariés, il s’agit de réduire la « générosité » des règles de cumul des indemnités et des revenus d’activité, ces règles demeurant  favorables, même après la réforme d’avril 2017. Concernant les employeurs, il s’agit de renforcer le coût financier du recours aux contrats courts. En toute généralité, ce renforcement peut prendre différentes formes : une taxation des contrats courts, un taux de cotisation dégressif selon la durée de l’emploi (c’est-à-dire un bonus-malus selon l’ancienneté) comme proposé par Bruno Coquet (par exemple dans Un avenir pour l’emploi, Odile Jacob, 2017), un bonus-malus selon les dépenses d’assurance chômage induites par les séparations (l’« experience rating »), un bonus-malus selon le taux de séparation…

Aucune de ces options n’est parfaite et chacune présente des avantages et inconvénients. L’« experience rating » semble avoir la préférence des pouvoirs publics et elle bénéficie d’une certaine aura chez de nombreux économistes, peut-être en partie du fait qu’elle est en usage aux États-Unis. Mais elle y a été instaurée à une époque déjà ancienne et ne paraît pas bénéficier actuellement d’avantages marqués vis-à-vis des autres options. Elle a en effet au moins deux défauts majeurs, outre sa complexité : le taux de cotisation n’y est pas lié au comportement immédiat de l’entreprise mais à celui des années antérieures, ce qui affaiblit sa vertu incitative, et elle peut aboutir à des effets dits de « sélection adverse », les entreprises se défiant davantage des actifs les plus éloignés de l’emploi, ce qui renforcerait les difficultés de ces derniers. L’autre option d’un taux de cotisation dégressif selon la durée de l’emploi est la réponse la plus uniforme mais aussi de ce fait la plus simple pour tous les acteurs, et son effet est immédiat et non décalé. Ces avantages nous semblent trop négligés.

Par ailleurs, le gouvernement a manifesté l’intention de réduire les plafonds d’indemnisation ou de rendre cette dernière dégressive au-delà d’un certain seuil. Cette volonté ne reçoit que peu de justification économique. En effet, la population concernée, très majoritairement celle des cadres, est en moyenne plus rarement au chômage et pour des épisodes plus brefs que les autres salariés. Son effort contributif dépasse donc largement les prestations reçues, autrement dit, elle « subventionne » déjà l’assurance chômage.  L’intention déclarée est donc d’amplifier encore ce déséquilibre en abaissant les « droits » relatifs des cadres en termes d’indemnisation, sans pour autant réduire leur effort contributif. La référence parfois faite à d’autres pays où les plafonds d’indemnisation sont assez bas n’est pas pertinente : dans ces pays, les contributions sont généralement elles aussi plafonnées, en relation avec les droits à indemnisation.

Alors, pourquoi cette tentation d’abaisser les plafonds d’indemnisation ou de rendre l’indemnisation dégressive dans le temps au-dessus d’un certain seuil ? S’agit-il de donner un gage à une demande sociale brouillonne de « prendre aux riches », ici les chômeurs les mieux indemnisés ? Mais ce choix serait la source d’une réelle injustice, les salariés dont les droits seraient abaissés étant déjà ceux pour lesquels l’effort contributif net est positif. Répondre ainsi à une demande sociale peu informée plutôt que faire la pédagogie du financement de l’assurance chômage est un choix perdant : il donne crédit à ce type de mauvaises réponses, et il y a fort à parier que ce petit calcul politique provoquera une forte déception dans la population des cadres sans pour autant donner satisfaction à ceux qui demanderont toujours d’autres gestes du même type. Rappelons que le nombre de chômeurs dont l’indemnisation est au plafond est inférieur à un millier…

De plus, baisser le plafond d’indemnisation ou rendre celle-ci dégressive au-dessus d’un certain seuil éloignerait davantage l’indemnisation chômage d’une logique assurantielle. Un tel éloignement a déjà été récemment opéré par le transfert des contributions chômage des salariés sur la CSG. Avec le succès que l’on sait : augmenter la CSG des retraités pour financer la baisse des cotisations chômage des salariés est peu compréhensible pour lesdits retraités. On leur a demandé soudainement de financer la couverture d’un risque auquel ils ne sont plus exposés, et qu’ils ont financée antérieurement par des cotisations quand ils y étaient exposés en tant que salariés. La logique du système a ainsi été affaiblie, et donc simultanément la compréhension qu’en ont les individus et donc leur consentement à payer. Comment s’étonner que l’on ait ensuite retrouvé ces retraités sur les ronds-points ! Le gouvernement fait preuve d’une grande persévérance en voulant renforcer encore l’illisibilité du financement de notre protection sociale.

Le renforcement de la lisibilité, condition d’un meilleur consentement à payer l’impôt, serait (comme cela a déjà été exprimé) que les prestations non contributives (essentiellement dépenses de santé hors indemnités journalières et prestations familiales) soient financées par une flat tax du type CSG et que les prestations contributives (essentiellement retraites, indemnisation du chômage et indemnités journalières) soient financées par des cotisations assises sur les salaires. Enfin, les dépenses redistributives (essentiellement minimas sociaux et politiques du logement) pourraient être financées par l’impôt sur le revenu.  

Ici comme ailleurs, il serait préférable de prendre plus de hauteur et de n’envisager que des réformes totalement compatibles avec une vision claire et explicitée sur le long terme… Ce n’est hélas pas le chemin qui semble choisi.