Comment le rapport Stern peut relancer les politiques climatiques edit

Nov. 13, 2006

Commandé par Gordon Brown au lendemain du sommet de Gleneagles, le Rapport Stern sur l’économie du changement climatique a été remis à Tony Blair le 30 octobre. Ses conclusions sont sans équivoque : l’analyse des impacts du changement climatique et de leurs coûts dans le scénario du laisser-faire indique qu’ils pourraient représenter une perte de PIB mondial de 5 à 20 % en 2050. A l’inverse, un scénario de maîtrise des émissions et de stabilisation rapide des concentrations de GES à un niveau faible, de 500 à 550 ppmv (parties par million en volume) pour l’ensemble des gaz, ne représenterait, si les meilleures technologies étaient utilisées partout, qu’un coût de l’ordre de 1% du PIB mondial. Le débat économique à propos des politiques climatiques s’en trouve donc profondément renouvelé en particulier vis à vis d’une l’administration américaine qui continue de clamer que les politiques prônées par l’Europe dans ce domaine mettent gravement en danger la santé des économies.

Pour l’évaluation des coûts, le rapport Stern se distingue des évaluations antérieures sur deux points essentiels. Tout d’abord la « fonction d’utilité sociale » retenue est plus élaborée en ce sens qu’elle prend en compte les aspects de solidarité intra- et intergénérationnelles qui sont au cœur de la problématique du développement durable. Cette fonction d’utilité sociale conduit pour la dimension intra-générationnelle à attribuer un poids plus important aux dommages économiques lorsqu’ils surviennent dans les régions pauvres du monde et pour la dimension intergénérationnelle à éviter de minorer la valeur des dommages futurs, comme cela se produit lorsqu’on utilise un taux d’actualisation unique et constant. Par ailleurs l’exploration des dommages est plus complète que de coutume puisque l’évaluation est menée à trois niveaux : en calculant les seuls impacts marchands, puis en ajoutant les risques d’évolution climatique « catastrophiques » (par feedbacks positifs ou « emballement climatique »), enfin en estimant les impacts non-marchands liés à la santé humaine ou à la destruction des écosystèmes. C’est cette évaluation des dommages qui conduit à la révision à la hausse des coûts du changement climatique et constitue la contribution originale essentielle du rapport.

Se pose dès lors la question du « que faire ? ». Nicholas Stern propose en premier lieu de « mettre un prix sur le carbone » (put a price on carbon). On connait les solutions possibles pour créer un prix explicite du carbone – par les taxes ou les quotas échangeables – ou un prix implicite – par les normes et les standards techniques. Mais Nicholas Stern ne se prononce pas sur une solution unique, et il échappe ainsi au débat stérile entre partisans de la taxe contre les quotas, ou partisans des normes contre les signaux-prix. En revanche, il permet bien d’imaginer l’architecture d’un système international hybride et évolutif pour la limitation des émissions dans différents secteurs et différents pays.

Le système européen des quotas échangeables pour les grandes industries et le secteur électrique est fort justement présenté comme la base de départ d’un futur grand marché international du carbone et il est voué s’agrandir quand de nouvelles industries, de nouveaux pays, voire des Etats fédérés américains décideront de s’y associer.

Pour les secteurs d’émissions dispersées, les Etats doivent être libres de choisir, en fonction des préférences nationales, la solution la plus adaptée pour réduire les émissions ; il leur faudra alors trouver, selon les secteurs, le bon équilibre entre le recours aux normes et le choix du niveau de la taxe CO2 sur les énergies fossiles.

Ainsi le rapport Stern contribue-t-il à construire l’image d’un dispositif de régulation complexe, mais cohérent et évolutif, pour la réduction des émissions de GES dans le monde. Les marchés de quotas échangeables d’abord imposés par les Etats-Unis dans la négociation Kyoto, puis adoptés et mis en œuvre par l’Europe y jouent un rôle-clé pour les grandes industries : ces dispositifs supposent à la fois plus d’Etat, par la régulation des quantités, et plus de marché, par les gains d’efficacité procurés dans l’échange ; ils permettent en outre, du fait de la possibilité d’attribuer gratuitement une partie des quotas, de gérer les contraintes de compétitivité. Mais les taxes sur le CO2 seront aussi indispensables, car elles seules permettent d’étendre le signal-prix aux secteurs d’émissions diffuses, non exposés à la concurrence internationale, et où les Etats ont plus de marge de manœuvre dans la gestion de la fiscalité et des politiques publiques.

Le rapport Stern décrit donc les fondements et les buts de l’action, en montrant qu’un changement climatique incontrôlé occasionnerait des coûts bien plus importants que ceux des scénarios de forte réduction des émissions, mais il laisse aux Etats le choix des dispositifs de régulation – quotas et taxes – qui peuvent être mis en œuvre dès maintenant par tout gouvernement. Il importe donc de relancer les politiques climatiques, d’une part en consolidant le marché européen des quotas pour l’industrie, et d’autre part en instaurant la fiscalité carbone qui permettra de réduire les émissions dans les bâtiments et le transport.