Le paradoxe historique du Traité de Rome edit

March 26, 2007

Il est peu probable que de nouveaux Traités de Rome voient le jour, en Europe ou ailleurs. Et cependant, les nations prennent de plus en plus conscience que le contrôle de leur destin ne peut que passer par la coopération internationale.

En effet l'Union européenne est née dans des conditions qui ne sont presque plus imaginables dans le monde d'aujourd'hui et ne se reproduiront sans doute plus. Ces circonstances ont conduit en 1957 à la création d'institutions et de règles supranationales qui expliquent presque toutes les difficultés de l'UE mais font aussi une grande partie de sa force.

Ces circonstances expliquent aussi que l'intégration européenne ait rarement calé. Le Traité amenait ses membres à un niveau d'intégration économique et politique qui serait inacceptable pour la plupart des nations dans le monde d'aujourd'hui. Si les membres de l'UE devaient recommencer à zéro, la plupart choisiraient un plus faible niveau de supranationalité.

Il n'y avait rien d'inévitable dans la construction de l'Union Européenne, et sans le Traité rien ne serait peut-être arrivé. A mon sens, l'image qui décrit le mieux le Traité de Rome est celle d'un bourgeon qui se déploie depuis aujourd'hui près de 50 ans. Comment les Européens ont-ils été amenés à concevoir un document aussi radical, quelles forces les animaient et les ont ensuite amenés à continuer dans la voie d'une intégration radicale ?

En 1945, un homme se tenant à presque n'importe quel endroit d'Europe se trouvait dans un pays qui venait d'être dirigé par un dictateur fasciste brutal, était ou avait été occupé par une armée étrangère, ou les deux. Cet homme ne pouvait pas s'empêcher de douter de la capacité de sa nation à se gouverner. Des dizaines de millions d'Européens étaient morts. Des centaines de millions de survivants étaient sans foyer, affamés ou sans emploi. L'économie européenne était en ruines. Pire encore, la Seconde Guerre mondiale n'était pas une exception monstrueuse. Elle n'était survenue que vingt ans après le carnage de la première.

En 1945, il était évident que les pays européens avaient des difficultés désespérantes à bien se gouverner. Les citoyens européens étaient ouverts à des changements radicaux. Une des lignes de réflexion suggérait une intégration européenne supranationale. Dans ce projet, la perte de souveraineté nationale impliquée était un plus. En fait, c'était même le principal enjeu de l'exercice. La nature du Traité de Rome ne peut pas être saisie sans prendre en compte la radicalité du dessein conçu par les premiers architectes de l'Europe, dans l'immédiat après-guerre. Les différents éléments d'intégration économique n'ont pas été soumis à des calculs de coûts et de bénéfices. L'idée était de fusionner les six économies nationales dans une région économique unifiée, afin de lancer sur cette base une union progressive dont la finalité était d'abord politique.

On peut le voir dans la façon dont fut conçu le Traité. L'événement décisif date de 1955. Pour répondre à la menace soviétique, l'Allemagne est autorisée à recouvrer sa souveraineté et à adhérer à l'Otan. Pour être certains qu'une autre guerre franco-allemande reste inconcevable, les Six commencent alors à penser sérieusement à approfondir l'intégration commencée avec la Ceca. L'économie n'est pas leur première pensée, mais ayant manqué le virage d'une intégration politique ou militaire directe via la Communauté européenne de défense et la Communauté politique européenne, l'intégration économique s'impose comme la voie la plus efficace. Les ministres des Affaires étrangères des Six se rencontrent en 1955 pour lancer le processus.

Une grande partie du Traité est d'emblée consacrée à des objectifs très ambitieux. Les Six conviennent immédiatement que tous les tarifs et les quotas devront être éliminés et qu'une union douanière sera créée. On craignait pourtant que les différents Etats ne compensent cette ouverture commerciale avec les méthodes astucieuses expérimentées au cours des années 1920 et 1930. De là l'insistance, encore sensible aujourd'hui, mise sur la lutte contre les distorsions de concurrence – qu'il s'agisse des subventions, des règlement spécifiques, des monopoles publics, des systèmes de transport, des taux de change, etc. Comme les pères fondateurs savaient que le Traité ne pouvait pas prévoir toutes les distorsions futures, ils ont rendu la Commission européenne indépendante et lui ont donné le pouvoir de surveiller le marché intérieur. Ils ont aussi recommandé qu'un système judiciaire indépendant soit institué pour interpréter le Traité et régler des conflits.

Au moment où la CEE fut lancée, le dessein radical des pères fondateurs pouvait sembler anachronique. La confrontation entre les puissances de l'Axe et les Alliés avait été remplacée par une confrontation Est-Ouest. Les anciens amis étaient des ennemis et les anciens ennemis étaient des amis. La situation économique joua aussi un rôle important. Les Six avaient réussi à remettre en marche leurs économies et connaissaient des taux de croissance que pourraient leur envier bien des pays asiatiques aujourd'hui. Plus important, grâce à ces spectaculaires succès économiques et politiques beaucoup d'Européens avait retrouvé confiance en la capacité de leur Etat à gouverner. Bref, la perte de souveraineté nationale impliquée par l'intégration européenne pouvait apparaître comme un moins plutôt que comme un plus, un mal nécessaire plutôt qu'un but en soi. Mais comme les Européens l'ont constaté dans les décennies suivantes, on ne peut atteindre le niveau d'intégration économique promis dans le Traité de Rome sans une profonde intégration politique. L'idée des pères fondateurs d'utiliser l'économie comme un cheval de Troie pour l'intégration politique a magnifiquement fonctionné.

Des crises des années 1960 avec la politique gaullienne de la chaise vide aux disputes d'aujourd'hui sur le cycle de Doha, les mécanismes supranationaux établis dans le Traité ont été plus d'une fois foulés aux pieds par les dirigeants des Etats membres. Mais l'intégration économique et politique ne s'en est pas moins approfondie. Ce qui a motivé ce succès, ce n'est pas exactement ce qu'avaient envisagé les auteurs du Traité de Rome. Leur objectif était d'encadrer les Etats-nations européens dans une organisation supranationale, afin de mettre un terme aux rivalités qui tourmentaient l'Europe depuis le traité de Westphalie en 1648. Comme les Européens avaient repris confiance en leurs gouvernements au moment où le Traité a été lancé, ce sont des forces bien différentes qui ont joué en faveur de l'intégration.

La plus évidente a été la peur de l'Union soviétique. Il est peu probable que les victimes de nazisme aient pu s'associer aussi rapidement avec l'Allemagne sans la menace extérieure d'une expansion soviétique. L'occupation d'une partie de l'Allemagne par des troupes françaises et britanniques pendant 10 ans ont d'ailleurs joué dans le même sens. Mais plus profondément, la force souterraine qui a permis l'intégration européenne fut la mondialisation, c'est-à-dire la nécessité pour les Etats de construire un espace politique face à l'érosion de leurs capacités à contrôler leurs affaires intérieures via les seules politiques nationales. D'un domaine à l'autre, en partant du commerce international pour arriver à la monnaie unique, à la coopération judiciaire, aux questions de la police et de TVA, les politiques de l'Europe ont compris que le niveau continental était souvent le meilleur, et parfois le seul moyen de diriger leurs nations.

Que conclure de ces considérations ? Tout d'abord, que l'intégration européenne n'est pas près de s'arrêter et qu'elle continuera sans doute à s'approfondir. Même si la plupart des citoyens de l'UE, surtout ceux des nouveaux Etats membres, n'ont pas la foi des pères fondateurs en une « finalité politique », la mondialisation les contraindra à soutenir l'approfondissement de l'intégration. Ensuite, les autres Etats continueront de penser que la réaction européenne à la globalisation est la seule viable.