L’accord Mercosur: un succès européen, un naufrage français edit
Le 8 janvier le Conseil de l’UE a autorisé à la majorité qualifiée la signature de l’accord avec le Mercosur qui devrait intervenir le 17 janvier à Asunción entre d’une part les présidents du Brésil, de l’Argentine, de l’Uruguay et du Paraguay et d’autre part Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne. Pour la première fois la France est dans la minorité dans un accord de libre-échange, avec la Pologne, la Hongrie, l’Autriche, l’Irlande et l’abstention de la Belgique. Il restera la ratification par le Conseil à nouveau à la majorité qualifiée (55% des États et 65% de la population) et par le Parlement Européen à la majorité simple. Comment en est-on arrivé là ?
Si le mandat de négociation date de 1999, la négociation réelle n’a eu lieu qu’entre 2016 et 2019, avec une première conclusion provisoire en juin 2019, puis entre 2023 et 2024 avec le retour de Lula au pouvoir au Brésil. Il faut reconnaître que les organisations agricoles françaises ont toujours été hostiles à l’accord. En réalité le Mercosur est devenu le bouc émissaire des problèmes de compétitivité de l’agriculture française, qui se jouent essentiellement à l’intérieur de l’UE.
Jusqu’en 2010 la situation est satisfaisante. Entre 2000 et 2010 la balance commerciale agroalimentaire de la France est stable avec un excédent de l’ordre de 8 à 9 milliards d’euros équitablement réparti entre l’UE et les pays tiers[1]. Entre 1993 et 2010, après trois réformes de la PAC favorables à la France, le revenu agricole net par actif non salarié, inflation déduite, (Indicateur B d’Eurostat) progresse de 65% en France pour une moyenne de 38% dans l’UE (EUR 15). À partir de 2010 la situation se dégrade profondément. L’excédent commercial agroalimentaire fait encore illusion en ne se détériorant que lentement mais avec un changement fondamental. La balance commerciale agroalimentaire avec les autres États membres de l’UE perd 8 milliards en quinze ans et devient déficitaire à partir de 2015 tandis qu’elle gagne 6 milliards sur les pays tiers. Entre 2010 et 2024, le revenu agricole ne progresse que de 15% en France contre 77% en moyenne européenne, 170% en Italie, 86% en Pologne et 79% en Espagne.
C’est un véritable désastre symbolisé par le passage de la France de deuxième exportateur agroalimentaire mondial en 2000 à sixième, aujourd’hui talonnée par l’Espagne. La perspective d’un déficit commercial agroalimentaire en 2025 pour la première fois depuis près de 50 ans crée un choc, d’autant plus grand que l’Italie qui a toujours été déficitaire devient excédentaire.
Les chiffres montrent sans ambigüité que cette situation est imputable à la politique agricole et économique nationale, du Grenelle de l’environnement de Nicolas Sarkozy à l’agroécologie de François Hollande poursuivie souvent en pire par Emmanuel Macron. Les causes sont bien identifiées : excès de normes, surtransposition de normes européennes souvent déjà excessives, bureaucratie tentaculaire, impossibilité de construire ou d’agrandir des bâtiments d’élevage, fiscalité plus élevée, priorité aux exploitations trop petites et limitation de leur taille, coût du travail en particulier pour les fruits et l’abattage. C’est dans ce contexte que doit être vue l’hostilité des agriculteurs à l’accord Mercosur, surtout quand leurs dirigeants professionnels prétendent sans fondement que l’agriculture est la variable d’ajustement des accords de libre-échange. En réalité c’est tout le contraire après quinze ans d’accord de libre-échange et une augmentation de 60 milliards de l’excédent agroalimentaire de l’UE.
Venons-en au contenu de l’accord Mercosur. Tout d’abord ce n’est pas un accord agricole mais un accord global où l’UE a beaucoup à gagner sur un marché des biens industriels et des services très protégés. La difficulté réside dans le fait que le Mercosur est la zone la plus compétitive du monde pour les produits agricoles les plus sensibles de l’UE : le bœuf, la volaille et le sucre. Une solution a été trouvée : instituer des contingents tarifaires modestes, limités à hauteur d’environ 1,5% de la consommation totale de l’UE. En contrepartie la transition vers le désarmement tarifaire sur certains produits industriels est très longue.
L’évaluation quantitative la plus récente de l’accord, selon les règles de l’art d’un modèle d’équilibre général, a été publiée en septembre dernier dans le Journal of Agricultural Economics par deux économistes agricoles réputés, le Français Alexandre Gohin de l’INRAE et l’Irlandais Alan Matthews. Les gains globaux en rythme de croisière pour l’UE sont de 0,22% à 0,42% du PIB, soit de 40 à 80 milliards d’euros. C’est à peu près neutre pour l’agriculture européenne et française : les gains pour les vins et spiritueux et les produits laitiers compensent les pertes faibles sur le bœuf, la volaille et le sucre. L’effet négatif sera limité à 0,3% du revenu des producteurs de viande bovine, l’épaisseur du trait dans le contexte d’un doublement du prix à la production de la viande bovine depuis 2019. Par un raisonnement simple par l’absurde, ce chiffre apparaît crédible. En effet on importe déjà près de 200 000 tonnes de viande bovine du Mercosur sans effet visible sur les prix. On ne voit pas en quoi l’importation supplémentaire de plus de la moitié de cette quantité pourrait avoir un effet significatif sur un marché de plus de 6 millions de tonnes.
La classe politique française a fait le choix de ne pas organiser de vrais débats sur le contenu de l’accord Mercosur et de s’en servir comme bouc émissaire des problèmes de compétitivité de l’agriculture française. Cela lui évite de confronter son écrasante responsabilité dans cette situation. Emmanuel Macron, même s’il a dans un premier temps soutenu l’accord provisoire conclu en juin 2019 et gelé à la suite du comportement de Bolsonaro en Amazonie, a mené la bataille frontale contre l’accord en prétendant que le compte n’y était pas et en ajoutant toujours de nouvelles demandes dont il savait qu’elles ne pouvaient être satisfaites.
Prenons un par un les arguments des opposants :
1. Ce serait un accord archaïque parce que son mandat date de 1999. Rien n’est plus faux. L’accord Mercosur suit la nouvelle architecture des accords de libre-échange depuis 2009 avec un chapitre développement durable ambitieux qui couvre les conventions clés de l’OIT et tous les accords environnementaux multilatéraux y compris l’accord de Paris sur le climat, signé en 2015. Il s’y ajoute le résultat exceptionnel et sans précédent de la classification de l’accord de Paris sur le climat comme clause essentielle, jamais obtenue dans aucun accord sauf avec la Nouvelle-Zélande. Cela permet une suspension unilatérale partielle ou totale en cas de violation de l’accord de Paris sur le climat. En outre l’accord de Glasgow, juridiquement non contraignant, qui prohibe la déforestation à partir de 2030, adopté en 2021 à la COP 26, est intégré à l’accord de manière juridiquement contraignante. Le Mercosur est donc au contraire l’accord le plus moderne existant, en particulier sur la dimension environnementale.
2. Les produits importés du Mercosur ne respecteraient pas les normes européennes et imposeraient une concurrence déloyale aux agriculteurs européens. Tous les produits importés doivent respecter les normes sanitaires et phytosanitaires de l’UE et ne pas avoir été engraissés aux hormones et aux antibiotiques même s’il ne subsiste plus de traces. Si les contrôles sont perfectibles, ils sont loin d’être inexistants. La réglementation européenne impose de contrôler au moins 15% des importations de viande bovine. Ainsi la Belgique contrôle 30% des importations de viande bovine du Brésil. Lorsqu’il y a eu des problèmes avec la viande bovine du Brésil, la Commission Européenne n’a pas hésité à fermer temporairement les importations en 2008 et en 2017. Par contre il ne faut pas confondre les normes des produits et les conditions de production dont l’alignement correspond aux clauses miroirs intégrales inventées il y a deux ans par Emmanuel Macron pour tuer l’accord. En effet demander au Mercosur de s’aligner sur nos conditions de production environnementales et sociales pour un accès très faible à notre marché était irréaliste et injustifié, d’autant que les agriculteurs européens reçoivent annuellement 40 milliards d’euros d’aides directes, 7,2 milliards en France, destinés pour une bonne partie à compenser l’écart avec les coûts de production des pays tiers les plus compétitifs. Ce serait demander le beurre et l’argent du beurre ce qui est par définition non négociable. Dans le cas d’une libéralisation totale, évidemment exclue, l’instauration de clauses miroirs intégrales aurait pu se justifier à la rigueur, mais elles n’auraient pas suffi à protéger la production de bœuf, de volaille et de sucre de l’UE. Emmanuel Macron a menti en prétendant que l’accord avec le Canada, le CETA, comprenait les clauses miroirs. Il a bâti une position, en apparence habile en demandant un résultat impossible à obtenir. En réalité il a mis la France dans un corner dont elle ne pouvait plus sortir.
3. Jean-Noël Barrot, ministre des Affaires étrangères, prétend dans son interview du 10 janvier à Ouest-France que l’accord Mercosur mettrait en cause la souveraineté alimentaire de la France et comporterait des avantages économiques insuffisants pour justifier la mise en difficulté de certaines filières agricoles. C’est en fait la mauvaise politique agricole de la France menée depuis quinze ans qui porte atteinte à sa souveraineté alimentaire, comme l’aurait fait le Green Deal Européen dans sa version initiale de 2021 qui aurait réduit la production agricole européenne de 15%, si les mesures les plus nocives n’en avaient pas été éliminées en avril 2024 à l’issue des grandes manifestations agricoles de l’hiver précédent. On a vu plus haut que les effets du Mercosur sur l’agriculture française étaient faibles et les gains globaux importants.
4. La séparation de l’accord commercial de l’accord de coopération mixte et de l’accord commercial serait un déni de démocratie puisqu’il ne permettrait pas aux Parlements nationaux de se prononcer. Observons d’abord qu’il n’est pas contesté que les dispositions, qu’elles soient d’ordre législatif ou international, qui relèvent d’une compétence communautaire exclusive, ne doivent être soumises qu’à la seule approbation du Parlement Européen. Élu au suffrage universel comme le sont les parlements des États membres, celui-ci est parfaitement légitime pour porter la voix des citoyens dans les enceintes institutionnelles de l’Union. Rappelons au demeurant que toutes les grandes politiques de l’Union sont décidées à la majorité qualifiée des États membres et approuvées à la majorité simple par le Parlement Européen. La PAC, chère à la France, n’aurait jamais vu le jour si elle avait dû être approuvée par les Parlements nationaux.
La question posée est donc simple : l’accord Mercosur est-il de la compétence communautaire ? La réponse ne l’est pas moins : depuis un avis de la Cour de Justice de l’UE de mai 2017 sur l’accord avec Singapour, tous les accords commerciaux, quel qu’en soit le contenu, sont dès lors que leur objectif est essentiellement commercial, de compétence communautaire exclusive. Seul y fait exception le règlement des différends investisseurs-États qui n’est pas en cause ici. Le mandat Mercosur de 1999 prévoit de façon explicite la possibilité d’un accord séparé pour les dispositions de compétence communautaire. Même si ce n’était pas le cas, la Commission dispose d’une large marge d’appréciation reconnue par la CJUE pour interpréter les mandats de négociation qui ne sont pas juridiquement contraignants. On retrouve en l’espèce l’architecture duale qui a déjà été appliquée avec le Chili il y a deux ans sans soulever de difficultés.
La France a cru bon d’ouvrir, lors de l’autorisation de signature par le Conseil le 8 janvier dernier, une nouvelle et inutile polémique. Le texte prévoyant en effet la possibilité d’une application provisoire de l’accord intérimaire commercial, la France s’est alarmée d’un risque inattendu, celui de voir l’accord mis en application avant sa ratification par le Parlement européen. Risque imaginaire puisque la Commission s’est engagée par un accord interinstitutionnel à ne jamais en user de la sorte sauf en cas de circonstances exceptionnelles dont personne n’imagine ce qu’elles pourraient être en l’espèce. On voit mal la possibilité d’une telle mise en œuvre anticipée car le vote du Parlement européen, seul compétent en la matière, ne manquera pas d’être émis dans des délais rapprochés. La vérité, c’est que cette disposition est destinée à régler un problème spécifique au Mercosur : éviter que la non-ratification de l’accord par l’un de ses membres en empêche la mise en application provisoire avec les trois partenaires principaux. Fausse querelle, faux procès, fausse manœuvre !
5. Le dernier en date des arguments des opposants porte sur le mécanisme de rééquilibrage qui, selon eux, mettrait en cause la capacité de l’UE à adopter de nouvelles réglementations. Décalqué d’une disposition de l’OMC, dite de « non-violation », ce mécanisme prévoit la possibilité d’accorder, dans certains cas rares des compensations aux partenaires d’un accord qui se verraient partiellement ou totalement privés du bénéfice de celui-ci par l’introduction de réglementations nouvelles, fussent-elles licites, par la partie opposée. Cette disposition figure pourtant dans la plupart des accords de libre-échange des pays développés. Elle est soumise à des conditions très strictes qui en rendent le déclenchement très difficile. En soixante ans de Gatt et d’OMC elle n’a été évoquée que quatorze fois dont seulement trois avec succès. Elle ne peut pas, bien entendu couvrir les règlements en vigueur au moment de la ratification de l’accord ni les règlements futurs déjà annoncés. Pour la déclencher, il faudrait un panel bilatéral qui devra s’inspirer obligatoirement de la jurisprudence de l’OMC. C’est donc en fait un ensemble vide. Cette disposition pourrait, en revanche, être utile à l’UE si le Mercosur adoptait ultérieurement des législations destinées à priver délibérément l’UE des avantages de l’accord. Ce ne serait pas à exclure de la part de nos partenaires, compte tenu du caractère très avantageux de l’accord pour l’UE.
L’ultime manœuvre des opposants consiste à essayer d’obtenir une majorité au Parlement Européen pour une demande d’avis à la Cour de Justice de l’UE sur la compatibilité avec le droit européen des deux points juridiques mentionnés plus haut, la séparation en deux accords et le mécanisme de rééquilibrage. La manœuvre est à l’évidence dilatoire car les requérants n’ont pas la moindre chance d’obtenir gain de cause, mais leur action retarderait l’accord de 18 mois, ce qui est leur objectif réel. Ils espèrent ainsi décourager le Mercosur et le conduire à renoncer à l’accord.
On ne peut pas imaginer pire naufrage pour la France. Ce sera la première fois que notre pays sera mis en minorité sur un accord de libre-échange et même sur un texte important de l’UE. Le Président de la République et les Gouvernements successifs ont été incapables d’orienter le débat sur une réforme en profondeur de la politique agricole nationale pour restaurer la compétitivité de l’agriculture française de la profonde dégradation de laquelle ils n’étaient probablement même pas conscients, malgré les efforts méritoires mais insuffisants d’Annie Génevard renouant avec ceux de Michel Barnier et de Bruno Le Maire. Si cette voie avait été suivie avec la pédagogie nécessaire, l’hostilité des agriculteurs français aurait pu être surmontée. Nous sommes dans le cas classique du déni de réalité à la française qui nous fait accuser le reste du monde de nos propres faiblesses.
Tactiquement Emmanuel Macron ne pouvait pas faire pire en s’enfermant dans le piège des clauses miroirs, dont il ne pouvait pas sortir. Le contraste est saisissant avec l’habileté tactique de Giorgia Meloni qui, depuis toujours favorable à l’accord, n’a pas hésité, dès qu’elle a compris que son vote serait décisif, à négocier son consentement en échange du rétablissement du budget de la future PAC à son niveau actuel et de la sortie des engrais du mécanisme d’ajustement carbone à la frontière. Les communicants de l’Élysée cherchent désespérément à faire croire que ce résultat a été obtenu par Emmanuel Macron. Si cela était, où serait la logique de voter contre ? Il reste néanmoins beaucoup à faire pour mettre fin aux dérives de la PAC inaugurées par le Green Deal de 2021 qu’Emmanuel Macron a approuvées et poursuivies par la dangereuse renationalisation des mesures de la future PAC proposée par la Commission Européenne.
L’enjeu de l’accord Mercosur va très au-delà de l’accord lui-même. Premièrement, le Mercosur représente un enjeu géopolitique majeur face au protectionnisme des Etats-Unis et à la menace existentielle que la Chine fait peser sur notre industrie. Deuxièmement, le refus de la ratification risque de mettre en cause les accords en cours de négociation avec l’Inde et l’Asie du Sud-Est. Pourquoi négocier avec l’UE si elle est incapable de ratifier des accords qui lui sont très favorables.
Enfin la non-ratification serait un formidable cadeau à Donald Trump qui verrait l’UE s’appliquer à elle-même la nouvelle doctrine Monroe et à Xi Jinping qui n’aurait qu’à prendre notre place, au moins au Brésil. Finalement, étant de ceux qui pensaient en 2017 et 2018 qu’Emmanuel Macron allait rétablir l’autorité de la France en Europe, je ne peux que constater aujourd’hui à la lumière de cette piteuse négociation qu’il n’en a rien été. La France est devenue l’homme malade de l’Europe.
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[1] Tous ces chiffres ont intégré à posteriori le Royaume Uni dans les pays tiers pour faire des comparaisons homogènes.
