Le révélateur du Mercosur edit
Vendredi 9 janvier, le Conseil de l’Union européenne (UE) a validé l'accord de libre-échange avec le Mercosur à la majorité qualifiée[1]. Pour une application complète de l’accord, il reste du chemin à parcourir : si maintenant le Parlement européen approuve l’accord à la majorité simple, puis le Conseil à la majorité qualifiée, l’accord intérimaire sur le commerce entrera en vigueur. Pour l’accord global, une ratification par tous les États membres est nécessaire. Mais une étape importante a été franchie.
Bœuf contre voitures? Pas si simple
Ce traité a souvent été présenté de manière simpliste : plus d’exportations de bœufs sud-américains contre plus d’exportations de voitures européennes. Les implications de l’accord sont plus compliquées : si son impact macroéconomique sera limité, d’autres secteurs que l’automobile seront positivement impactés dans l’UE et il y a un intérêt stratégique à sa signature. Enfin, de nombreuses protections ont été prévues pour le secteur agricole européen.
Cet accord vise une annulation des droits de douane à 91% dans les quatre pays d’Amérique du Sud (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay[2]) sur les produits européens, et en Europe à 92% sur les produits sud-américains. Le Mercosur a une population de presque 300 millions d’habitants, c’est donc un grand marché. Mais macro-économiquement, l’impact de cet accord sera limité. En effet, les exportations de biens et services de l’UE vers cette zone représentent aujourd’hui moins de 2% de ses exportations totales et moins de 0,3% de son PIB. Selon une étude commanditée par Bruxelles, l’abaissement des barrières douanières augmenterait le PIB annuel européen de 77,6 milliards d’euros (0,05 %) et celui du Mercosur de 9,4 milliards d’euros (0,25 %) d’ici à 2040.
Un premier intérêt pour les pays européens réside dans l’impact sur certains secteurs. Ce sont ceux qui sont aujourd’hui très protégés dans le Mercosur : des droits de douane souvent entre 20 et 30%. Annuler ceux-ci sur les machines et équipements électriques, le matériel de transport, les produits chimiques et pharmaceutiques, les produits plastiques, les instruments optiques aura un effet substantiel sur les exportations européennes. Concernant la France, le traité devrait avoir un impact positif sur les secteurs des machines et équipements électriques, du matériel de transport (aéronautique, voiture …), des produits chimiques et pharmaceutiques, des produits plastiques et caoutchouc, des instruments optiques, médico-chirurgicaux, de mesure et de photographie. La libéralisation sera progressive. Point important, les exportations françaises de produits laitiers, de boissons non alcoolisées, de vins et spiritueux devraient largement être des bénéficiaires de cet accord : l’agroalimentaire français peut donc aussi y gagner. Le secteur européen des services devrait aussi bénéficier d’une ouverture relative des marchés publics dans les pays du Mercosur.
Un accord important
Un deuxième intérêt est stratégique. Étant donné le contexte géopolitique, l’accord est important pour les deux régions. Le Brésil a été affecté par des décisions particulièrement iniques de l’administration américaine : un tarif additionnel de 50% pour avoir mis en prison un ancien Président pour tentative de coup d’état et alors que le Brésil était en déficit commercial avec Washington. Du côté européen, l’accord de Turnberry entre l’UE et les Etats-Unis a laissé un goût amer. L’accord UE-Mercosur est donc important, car il renforce la coopération entre deux zones alliées, contribue à davantage d’approvisionnements essentiels (le Mercosur est riche en cuivre et en lithium et l’accord favorise l’exportation de minerais stratégiques vers l’UE) et réduit les dépendances, aussi bien à l’importation qu’à l’exportation. L’ampleur de ces effets est peut-être limitée, mais cela implique qu’il faut multiplier ce type d’accord : avec l’Australie, l’Inde, la Malaisie, les Philippines, la Thaïlande… C’est un élément essentiel de la stratégie européenne de « de-risking », importante dans le contexte géopolitique actuel.
Concernant l’environnement, l’accord insiste sur l’application de l’accord de Paris et prévoit des engagements en matière de gestion durable des forêts et de la pêche. L’UE a adopté le règlement « zéro déforestation » qui garantit que les produits vendus sur son marché n’ont pas impliqué plus de déforestation. Le respect de ce règlement doit être strictement vérifié notamment pour les exportations sud-américaines de soja et de viande bovine.
Limiter les effets négatifs sur les agriculteurs européens
Un certain nombre de garanties ont été adoptées pour rassurer les agriculteurs européens, et français en particulier.
Des quotas[3] ont été mis en place sur un certain nombre de produits jugés sensibles par la Commission européenne : bœuf, volaille, sucre, éthanol, riz. Le bœuf, produit sans doute le plus discuté côté européen, est l’objet d’un quota de 99000 tonnes à un taux réduit de 7,5%. Ce volume ne représente que 1,6% de la production européenne.
Une deuxième protection des agriculteurs européens est constituée par une clause de sauvegarde. Si les importations de certains produits agricoles (viande bovine, volaille, riz, miel, œufs, ail, éthanol, sucre) en provenance du Mercosur augmentent de plus de 5% ou si leur prix baisse de plus de 5%, une enquête sera ouverte, pouvant déboucher, s’il y a préjudice grave pour les producteurs, sur un retrait temporaire des préférences tarifaires. Un élément intéressant est que ces 5% peuvent être constatés soit au niveau européen, soit au niveau national, ce qui garantit une plus forte protection.
L’accord prévoit aussi la reconnaissance, côté sud-américain, d’appellations géographiques françaises : Comté, Gruyère, Chablis, Champagne, riz de Camargue, bœuf de Charolles, jambon de Bayonne, beurre des Charentes, huîtres Marennes-Oléron, pruneaux d’Agen… C’est un autre élément positif pour l’agroalimentaire français.
Les normes sanitaires et phytosanitaires seront toujours autant respectées. Les OGM interdits aujourd’hui dans l’UE le seront toujours. Si un produit agricole présente une teneur excessive dans un pesticide faisant l’objet d’une limitation, ce produit sera toujours interdit à l’importation, même s’il vient d’un pays du Mercosur. Si un bœuf a été élevé aux hormones de croissance, il sera toujours interdit à l’importation et à la consommation. Concernant les « clauses miroir », le débat est hors sujet. Il est impossible pour l’Union européenne (comme pour tout autre pays, du reste) d’imposer une norme de production à un autre pays, qui reste souverain quant à ses choix de technique de production. Si un produit importé a utilisé, pour sa production dans un pays étranger (d’Amérique du Sud ou non), un pesticide interdit dans l’Union, il fera l’objet d’une interdiction si sa teneur dans ce pesticide dépasse la limite imposée. Le 9 décembre 2025, la Commission européenne a annoncé un renforcement des contrôles sanitaires à la frontière. Évidemment, sur le principe, signer un accord avec des pays moins exigeants sur le plan réglementaire, alors que l’on impose des normes phytosanitaires et environnementales de plus en plus strictes en Europe, pose question. Mais le problème de la concurrence déloyale liée à ces différences ne dépend pas de l’accord UE-Mercosur. Le vrai enjeu est le contrôle des importations pour garantir le respect des normes, un problème qui existe même sans accord. L’UE doit réfléchir à des mécanismes permettant de vérifier ces standards, ce qui est particulièrement difficile pour les méthodes de production non liées au produit.
L’accord prévoit aussi un doublement, à 6,3 milliards d’€, de la réserve européenne prévue pour la protection des agriculteurs européens en cas d’instabilité des marchés.
Le chemin pour arriver à la signature de cet accord a été long, ce qui témoigne d’une procédure relativement exemplaire. Tous les sujets prêtant à un mécontentement, voire un contentieux, ont été discutés et traités : identification des produits sensibles et mise en place de protections supplémentaires, impact sur la déforestation, respect des normes sanitaires et phytosanitaires, mesures additionnelles…
Un révélateur
Si l’accord UE-Mercosur peut être considéré comme un accord positif et surtout stratégique, il agit en France comme un révélateur : toute la classe politique est contre ! Le Rassemblement National et La France Insoumise ont annoncé à cette occasion leur intention de déposer une motion de censure du gouvernement, malgré la décision de la Présidence de s’opposer à la signature du traité. Le Parti Socialiste a réaffirmé son « soutien sans faille au monde agricole » et appelé « la Présidente de la Commission européenne à renoncer à l’application provisoire de cet accord[4]. Les Républicains ont demandé au gouvernement de saisir la Cour de Justice européenne afin de rejeter l’accord, une proposition adoptée à la quasi-unanimité au Sénat.
On aurait pu croire, pourtant, que les droits de douane de Donald Trump avaient persuadé les responsables politiques français de la nécessité de diversifier les destinations de nos exportations et la source de nos importations, et donc de signer ce type d’accord. Il n’en est rien !
Depuis longtemps, les accords de libre-échange sont devenus un gros mot pour la classe politique française. Pour illustration, dans toutes les professions de foi des candidats à l’élection présidentielle depuis 1981 (8 élections, 89 candidatures), le terme libre-échange est systématiquement vilipendé et les candidats se vantent d’être des opposants à ce type d’accord. Le terme protectionnisme est utilisé de manière positive : il faut mettre en place un protectionnisme ‘négocié’, ‘solidaire’, ‘intelligent’ ! Une analyse textuelle de ces textes montre, sur plus de 40 ans, une forte augmentation de leur contenu anti-mondialisation, avec un vote croissant pour ces idées, qu’elles viennent de l’extrême-droite, de l’extrême gauche, de la droite traditionnelle ou des socialistes. Cela concerne toute la France, mais notamment l’est et le sud-est[5].
David Todd explique que l’identité économique de la France s’est construite autour d’une culture protectionniste dès le milieu du XIXe siècle et cette culture reste un élément-clé du débat politique actuel[6]. Pour lui, le débat sur la question du libre-échange ou de la protection douanière commence vers 1830. Au-delà des intérêts économiques immédiats qui fondent un positionnement pour ou contre la mondialisation par ses effets sur l’emploi et les revenus, le protectionnisme séduit la droite nationaliste, la gauche patriotique, et les socialistes car il véhicule des valeurs-clé pour les Français : la nation par la promotion de la production locale, l’égalité et la solidarité par la protection des petits fermiers et producteurs. Le protectionnisme séduit aussi car il permet de s’opposer aux idées anglaises.
L’accord UE-Mercosur démontre clairement qu’en France, les femmes et hommes politiques ont renoncé à expliquer qu’un traité de libre-échange peut aussi avoir des bienfaits, alors que le pays est un membre fondateur de l’accord d’intégration commerciale le plus poussé au monde : l’Union européenne. Quelle ironie !
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[1] La France, l'Irlande, la Pologne, la Hongrie et l'Autriche ont voté contre. La Belgique s’est abstenue.
[2] La Bolivie est membre du Mercosur, mais est exclue de l’accord.
[3] Ce sont plus exactement des quotas tarifaires, un certain volume d’importation est accepté sous un droit de douane réduit, les importations au-delà étant taxées à des niveaux nettement plus élevés, voire prohibitifs.
[4] https://www.parti-socialiste.fr/le_combat_continue_contre_l_accord_de_libre_echange_ue_mercosur
[5] CEPII - La lettre du CEPII - Vote anti-mondialisation : des importations qui le favorisent, des exportations qui le freinent
[6] David Todd, L'Identité économique de la France. Libre-échange et protectionnisme (1814-1851), Grasset, 2008.
