Europe: un moment Macron? edit

Nov. 2, 2017

À peine commencions-nous à nous réjouir de l’arrivée de Macron à l’Elysée et du coup d’arrêt donné à la vague populiste qu’il nous fallut rabaisser nos ambitions européennes avec la demi-victoire de Merkel et les risques de la coalition jamaïcaine.

À peine les commentateurs avaient-ils commencé à livrer leurs exégèses sur le discours de La Sorbonne, dessiner les contours d’un compromis avec Juncker que Wolfgang Schäuble nous rappelait aux fondamentaux de la querelle franco allemande.

À peine nous interrogions-nous sur les possibles vertus protectrices de l’euro en Espagne face au risque de sécession catalane que les élections autrichiennes et tchèques achevaient de nous ramener aux réalités. Non décidément la vague populiste n’a pas été arrêtée aux portes de Paris, les discours du Pnyx et de La Sorbonne ne changent rien à l’affaire. Faut-il renoncer à l’espoir ?

Si l’on a pu parler d’un moment Macron ce n’était pas sans raisons. Avoir défait les populistes en France et stoppé la vague qui menaçait d’emporter la construction européenne après l’élection de Trump et la victoire du Brexit, faire du Brexit un relais pour une relance de l’Europe et forger une position commune dans la négociation, prendre conscience de l’urgence des questions de défense européenne face au double défi de l’isolationnisme de Trump et de l’agressivité de Poutine constituent autant d’événements qui donnaient force et consistance au projet de relance européen.

S’appuyer sur une reprise économique solide partout en Europe, constater la résilience des pays menacés par la crise financière comme l’Italie ou l’Espagne et prendre acte d’un agenda de réformes français si longtemps différé, constituaient autant d’éléments favorables pour déployer une stratégie de relance enlisée dans la crise sans fin des dettes souveraines, la piètre gestion des migrations, et les récriminations contre les démocraties illibérales de l’Est.

Le discours de la Sorbonne et la réponse de Schäuble

C’est dans ce contexte que Macron fait à la Sorbonne un discours de grande portée et de grande ambition, précédé du discours solennel du Pnyx livrant ainsi sa vision d’une Europe qui entend à nouveau écrire son histoire et renouer avec ses peuples.

Si le discours de la Sorbonne est au cœur de la réflexion sur la refondation européenne, ce n’est pas seulement par l’ampleur politique de son propos ou le détail technique de ses propositions, mais parce qu’il atteint un double objectif : produire du sens et livrer dans un même mouvement une stratégie et un moyen de renouveler l’adhésion des peuples. Macron avait d’emblée annoncé son programme : il entendait consolider la construction européenne et protéger ses citoyens, ce qui l’a conduit très tôt à faire des propositions sur la révision de la directive travailleurs détachés, sur la préservation de la high tech européenne avec la création d’un CFIUS européen (en référence au Committee on Foreign Investment in the United States, un comité inter-agences chargé d'analyser les acquisitions d'entreprises stratégiques), sur la réforme de l’anti-dumping, et sur la consolidation de l’eurozone avec un budget, un ministre et un Parlement dédiés. Il a par la suite rappelé ses objectifs en matière d’union bancaire avec le projet de compléter le 2e pilier de la résolution et la construction du 3e pilier de garantie des dépôts dans la ligne des accords de 2012. Enfin il entendait élargir les compétences de l’Union en matière de défense de lutte anti terroriste, de migrations et de protection des frontières extérieures de l’Union.

Ce que le discours de la Sorbonne apporte c’est d’abord un principe de cohérence. L’intégration suppose qu’on réponde d’abord à la question des biens communs européens, qu’on délimite ensuite les besoins budgétaires pour produire ces biens communs, et qu’enfin, selon le principe « no taxation without representation », qu’on rénove la démocratie européenne.

Mais le discours ne s’arrête pas là : il fourmille de propositions concrètes sur la révision de la PAC, sur la TTF, sur la convergence de l’imposition des sociétés, sur un Erasmus étendu, sur l’aide à l’Afrique, sur l’innovation de rupture, sur la taxe d’ajustement aux frontières.

Comme Emmanuel Macron n’ignore rien des difficultés de la réforme, des divergences d’agenda, de l’eurofatigue qui a gagné les opinions, il propose à la fois d’avancer selon un schéma de géométrie variable avec le couple franco-allemand au cœur du dispositif, et une mobilisation des opinions à travers les conventions démocratiques.

Il ne fallut pas très longtemps pour que Wolfgang Schäuble lui réponde à sa manière – abrasive !

Non, l’euro n’a pas besoin d’un budget spécifique pour assumer ses missions. En d’autres termes Schäuble ne voit pas quels peuvent être ces biens communs qui justifieraient un budget zone euro spécifique ou plus exactement il refuse les fonds pour venir en aide à un pays victime d’un choc asymétrique, tout au plus envisage-t-il un accompagnement financier limité pour un pays qui s’engage à faire des réformes structurelles pour améliorer la compétitivité et la soutenabilité budgétaire. Même l’investissement ne justifie pas à ses yeux un endettement communautaire.

Non la priorité n’est pas à la mutualisation de la garantie des dépôts mais à la réduction des risques portés par les banques avec leurs mauvais risques (non performing loans).

Non le MES ne doit pas se transformer en outil de solidarité mais en Fonds monétaire européen faisant mieux respecter les contraintes de stabilité. Dans son esprit le FME est une modalité d’intervention où l’Europe prend la main sur le pays failli en matière budgétaire.

On peut relativiser le testament d’un père la rigueur au moment où il se retire de la scène, mais d’une part il est peu probable que son successeur soit sur une ligne très différente et d’autre part, comme président du Bundestag, il pourra surveiller l’héritage. Sa politique fut une grande réussite rappelle-t-il, malgré les leçons keynésiennes des professeurs américains, malgré les tenants du choix discrétionnaire et les contempteurs de la règle, malgré les champions de la solidarité qui négligent la stabilité.

On pourrait s’arrêter là et constater que la querelle franco-allemande ne se renouvelle guère. On pourrait compliquer le débat en y versant la contribution de Jean-Claude Juncker qui soutient Macron dans toutes ses ambitions de relance mais qui considère que le bon terrain de la réforme est l’UE et pas la zone euro, ne serait-ce que parce que tous les pays de l’UE ont vocation à être dans l’Eurozone et dans Schengen et que dès lors il est possible de trouver un format euro à travers une ligne budgétaire plutôt qu’en créant des institutions nouvelles.

La querelle des économistes

C’est dans ce contexte qu’un groupe d’économistes franco-allemands se sont avancés sur le devant de la scène pour proposer des solutions de compromis, tenant compte des idiosyncrasies françaises et allemandes.

Ils partent d’un constat, celui des fragilités de l’eurozone et de la fausse impression de sécurité qu’inspire la situation présente alors que jusqu’ici la BCE a porté l’essentiel de la charge, que les dettes héritées de la crise pèsent sur les États et les banques et que les instruments pour encadrer les politiques macroéconomiques se sont révélées inefficaces.

Ils acquiescent aux propositions de Macron, non sans manifester un certain scepticisme quant à l’utilité d’un grand ou d’un petit budget, spécifique à l’eurozone ou inscrit au budget européen.

Le vrai problème est de s’attaquer aux dettes héritées de la crise et de réduire la forte exposition des banques aux dettes souveraines de leur pays.

Pour cela il faut compléter l’union bancaire en érigeant le 3e pilier avec la garantie des dépôts (EDIS). Mais le partage des risques, aux yeux des économistes franco-allemands, ne peut prendre la forme d’un renflouement systématique des pays et des banques du Sud par les pays et les banques du Nord, ce qui suppose l’édiction de règles de non-renflouement d’un État par un autre et de non-protection des actionnaires des banques faillies. Pour les économistes franco-allemands, réduction du risque et partage du risque vont de pair.

Pour les économistes italiens, qui leur répondent, la solution proposée est pire que le mal qu’on veut traiter puisque l’adoption d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines ne manquera pas de susciter des phénomènes de panique. Et les auteurs de rappeler le précédent Deauville qui a déclenché les turbulences sur les marchés financiers et qui a fini par provoquer une profonde récession. Il a fallu le « whatever it takes » de Draghi en juillet 2012 pour stopper le mouvement avec l’annonce de l’OMT (Opérations monétaires sur titres) et l’adoption d’une politique d’assouplissement quantitatif (QE, pour quantitative easing : en pratique, des rachats massifs d’obligations publiques par la BCE, qui a contribué à faire baisser la fièvre des marchés obligataires lors de la crise de la zone euro). L’introduction ex ante de mécanismes automatiques de restructuration de la dette compliquera la tâche des marchés qui cherchent à distinguer crise de liquidité et crise de solvabilité.

Quant à l’application d’une pondération risque aux obligations souveraines détenues par les banques de chaque pays et prises en compte dans le calcul de leur ratio de capital prudentiel, en l’absence d’un mécanisme de soutien par le budget européen et d’un actif de référence partagé ne présentant pas de risque, elles ne peuvent que fragiliser des banques déjà en difficulté et les conduire à renforcer la détention d’obligations nationales pour rester sous la protection de leur pays. Le doom loop qu’on voulait briser serait ainsi aggravé. La solution passe donc par la mise en place d’une assurance dépôt transfrontière et l’adoption de filets de sécurité budgétaire adéquats pour les fonds de résolution et de dépôts à travers le MES.

Alors que faire?

Ce n’est pas le lieu ici d’évaluer en détail les différentes propositions  d’autant que leurs horizons sont plus ou moins lointains et que les partenariats peuvent être à géométrie variable. En revanche on peut rappeler quelques principes tirés de l’expérience récente et mettre en avant certaines mesures.

1. Il convient d’abord de se concentrer sur la prévention des crises à venir lorsque le QE cessera, que les taux remonteront et que la conjoncture sera moins porteuse. Même si des éléments relatifs d’optimisme pour l’Italie éloignent la perspective d’une crise de dette souveraine, il faut profiter du répit actuel pour régler les problèmes d’excès d’endettement. L’Italie est sortie de la crise de balance des paiements de 2009 en dégageant un excédent commercial et un excédent budgétaire primaire, son endettement reste élevé mais il est essentiellement domestique. L’Italie réduit ainsi progressivement son exposition au financement extérieur de sa dette. Toute annonce d’un régime préventif de restructuration des dettes serait contreproductif.

2. Il faut ensuite écarter ce qui peut enflammer les opinions comme la proposition Schäuble de renforcement des contrôles budgétaires a priori pour les pays qui peuvent avoir besoin du mécanisme européen de stabilité transformé en FME. Les propositions Schäuble d’un FME agissant sur la base d’un corpus de règles, en toute indépendance, pour redresser les pays en difficulté en prenant le contrôle du budget d’un pays failli est pain bénit pour les populistes. La perte de souveraineté budgétaire, même habillée du concept de fédéralisme d’exception naguère forgé par Trichet ne peut qu’allumer les passions eurosceptiques. Le statut du MES devra évoluer en distinguant les interventions dans les crises de liquidités où il donne son visa à la BCE pour déclencher des opérations d’OMT, les crises de solvabilité où il intervient en direct selon des procédures de conditionnalité type troïka, et les cas intermédiaires où il peut financer des recapitalisations de précaution sous conditionnalité allégée comme le propose le think tank Bruegel. Reste qu’il faut répondre au double interdit allemand sur l’union de transferts et l’aléa moral.

3. La prévention de l’aléa moral passe par la confirmation de règles de bail in des banques en difficulté et donc par le parachèvement de l’union bancaire. Il faut compléter le pilier 2 de résolution de l’Union bancaire en permettant au MES d’intervenir en capital au besoin pour prendre le contrôle d’une banque faillie. Il faut également dans la ligne tracée par la Commission européenne lancer le fonds de garantie des dépôts, en prévoyant les cas où il sera fait appel à la solidarité européenne via le MES une fois les fonds nationaux mis à contribution. Ce faisant l’Allemagne ne fera qu’honorer sa signature de 2012 en ayant obtenu entretemps des garanties supplémentaires. On ne peut vouloir l’Union bancaire, casser le nationalisme bancaire, transférer à la BCE la supervision et refuser les conséquences du transfert au centre de la résolution.

4. Il faut enfin casser la relation perverse entre État et Banques. Il n’est plus possible de laisser les États émettre autant de dettes qu’ils le jugent nécessaire, inciter les banques à détenir ces dettes comme un actif sans risques en pondérant le risque à zéro, et maintenir le guichet de la BCE ouvert sans limites. La solution passe par une réévaluation progressive du risque de dette souveraine et par la création concomitante d’un actif sûr que pourront détenir les banques européennes. L’opération devrait être très progressive. Mais la culture de la stabilité ne peut prospérer au risque du réveil de la crise : c’est pourquoi une politique plus favorable de consolidation bancaire européenne est à promouvoir et que des mécanismes assurantiels et de solidarité doivent être prévus.

5. Reste la question de la dette souveraine excessive accumulée par certains États dont l’Italie. Nos amis allemands insistent sur la règle du no bail out et invoquent l’histoire budgétaire américaine. Hans Werner Sinn développe un double argument : le moment hamiltonien de mutualisation de la dette s’explique par la volonté d’apurer les comptes de la guerre d’indépendance, le no bail out a été appliqué ensuite avec une fermeté absolue. H. W. Sinn a raison : la règle de non-renflouement police le marché. Mais il oublie de rappeler que le budget fédéral a des effets contracycliques importants. On ne peut donc renvoyer les États à leurs responsabilités budgétaires et interdire l’émergence d’un budget fédéral significatif.

6. Si malgré tout, pour des raisons d’affichage politique, on en venait à prévoir un petit budget ne serait-ce que pour corriger les effets d’un choc asymétrique violent dans un pays membre (sous forme d’une mutualisation partielle de l’assurance chômage, par exemple), alors il faut songer à l’autorité politique qui prendra en charge une telle action et à sa légitimation démocratique (ministre des Finances et section euro du Parlement européen).

Pour le reste, les dossiers régaliens, technologiques et sociaux, quelques idées simples doivent servir de guide pour l’action.

Il est important, lorsque l’œuvre est de longue haleine, d’afficher quelques résultats. La réforme de la Directive Travailleurs détachés est de ce point de vue très bienvenue.

La Défense européenne est une entreprise de longue haleine, elle suppose de mutualiser des moyens, de prévoir des financements communs mais plus encore de se forger une stratégie commune et une doctrine commune d’emploi des forces armées. Lorsque des solutions seront trouvées, la question budgétaire paraîtra secondaire car on ne part pas d’une feuille blanche.

La convergence sociale et fiscale est un objectif louable mais les préférences collectives sont très différentes et nul ne peut imaginer d’imposer son modèle. C’est donc le domaine où par excellence des convergences volontaires peuvent être constatées. Personne n’empêche la France de se rapprocher en matière fiscale de la moyenne européenne en matière de taxation du cycle productif, d’IS ou d’impôts sur le capital.

Enfin s’agissant du numérique, de la recherche de rupture, de l’énergie… la solution passe par des accords pionniers entre pays volontaires, la France et l’Allemagne montrant la voie. Une certaine modestie doit toutefois s’imposer cela fait des années qu’Allemands et Français veulent coopérer dans l’énergie, le high tech… sans y parvenir et pour de bonnes raisons !