La présidence irresponsable edit
Dans La Dissolution de la Ve République, Denis Baranger et Olivier Beaud dressent un constat d’échec du macronisme comme pratique institutionnelle. Un échec qui a culminé avec la dissolution de juin 2024, « dissolution du régime lui-même dans ses diverses dimensions », portant à son paroxysme la tension jamais résolue entre le président « irresponsable » et le parlementarisme formel de la Constitution. Les auteurs, qui allient la rigueur universitaire au franc-parler des meilleurs essayistes, conjuguent lecture juridique et analyse politique, dans un équilibre rare chez les constitutionalistes.
Le livre procède par allers-retours entre une narration critique de la présidence Macron qui éclaire une analyse de la gouvernance de la Ve République. Loin des rituels commentaires axés sur un idéal « démocratique » où les institutions seraient la courroie de transmission d’une mythique volonté populaire, Baranger et Beaud restent fondamentalement sensibles à la question de la gouvernabilité. L’irresponsabilité d’un exécutif qui ne rend de comptes ni au parlement, ni aux électeurs, constitue le fil rouge de leur démonstration de l’impasse constitutionnelle où la République s’enfonce. Ils font parfaitement le tour du problème de ce que j’appellerais sur un mode managérial la présidence exécutive à la française, et qu’ils nomment « présidentialisme majoritaire » à la suite de Georges Vedel.
Le « compromis boiteux » de 1958, dans les mains de de Gaulle, a permis l’émergence d’une « démocratie plébiscitaire » où le président de la république, chef effectif d’un gouvernement qui « exécute », considérait les consultations électorales et référendaires comme autant de votes de confiance. Mais rapidement ses successeurs ont déresponsabilisé la présidence en refusant de reconnaître les élections législatives et les référendums comme des tests de légitimité, tout en déclinant de s’expliquer devant le parlement.
L’impunité de l’Élysée a engendré une « irresponsabilité en cascade » du cabinet du président, puis des ministres, voire du gouvernement. La présidence Macron a vu ces pathologies de la Ve République particulièrement exaspérées. Le président décide de tout, par exemple l’annulation du projet de complexe des Gonesse en 2017, et refuse de rendre compte des dérapages, comme dans l’affaire Benalla. Les ministres sont déresponsabilisés, comme Bruno Le Maire qui n’a assumé aucune culpabilité pour le dérapage budgétaire qui a pris place sous sa gouverne. La centralisation élyséenne monte d’un cran avec la création en 2017 de « collaborateurs communs » au président et au premier ministre. Les ordonnances se multiplient. Des cabinets spécialisés écrivent les projets de loi. La fonction programmatique des partis est écrasée par la course à la candidature présidentielle.
Les remèdes politico-institutionnels à la déresponsabilisation sont souvent pires que le mal, en particulier la pénalisation de la responsabilité politique. Le Grand Débat National post-Gilets jaunes a constitué la seule tentative ambitieuse de réactiver la légitimité de l’exécutif, mais, ultimement manipulé par son parrain, le dispositif s’est révélé sans avenir dans le système politique.[1]
L’irresponsabilité a atteint son apogée avec les élections parlementaires de 2022 et la dissolution de 2024, inaugurant une période de « parlementarisme déréglé ». L’émergence de gouvernements minoritaires « hétérogènes », où la solidarité ministérielle se dilue (voir les incartades de Gérard Darmanin et Bruno Retailleau), a créé « un hiatus entre la réalité des équilibres politiques et les représentations institutionnelles ». Baranger et Beaud expliquent en substance que la dissolution a profondément déséquilibré le régime, qui n’est plus véritablement présidentiel, sans être pour autant devenu parlementaire.
Deux angles morts: la technocratie et la faiblesse des partis
Dans la narration de ce déraillement au ralenti du train institutionnel, l’ouvrage ne prête peut-être pas suffisamment attention à une double particularité française : la dimension technocratique de la Ve République et la faiblesse des partis.
Le gouvernement des experts constitue un des facteurs essentiels de réussite de la « Ve République heureuse », comme désignent Baranger et Beaud la période post-1958. J’ai décrit ailleurs[2] comment la dépolitisation des enjeux a permis de réformer en profondeur l’économie française des années 1960 et 1970. Le leadership des idées a été renversé : sous la IVe République les groupes de pression bataillaient pour influencer les choix politiques, sous la jeune Ve, l’État a refaçonné les acteurs pour les embrigader dans la modernisation. Pensons aux agriculteurs, passés au productivisme, aux petits commerçants et artisans politiquement euthanasiés quand la France devient championne des hypermarchés, et au patronat passé du culte de la sacro-sainte propriété privée à celui du management.
Le problème c’est que cette mobilisation technocratique apartisane s’est émoussée, en partie parce que les responsabilités réglementaires sont passées à Bruxelles et à un édifice européen intégré d’autorités administratives (comme la concurrence) et judiciaires. Cette Europe du droit a permis de soutenir le développement économique du continent, mais elle a aussi fourni aux dirigeants de plusieurs pays, dont la France (et en particulier l’Italie), un schéma rhétorique des « réformes pour l’Europe » qui s’est avéré très utile sur le court terme, esquivant les débats de fond, et très néfaste sur le long terme, puisqu’il a alimenté la montée des populistes.
Second angle mort : les partis. Le préjugé gaulliste contre les partis politiques, imbriqué dans la culture institutionnelle, s’est perpétué jusqu’à nos jours. Baranger et Beaud en témoignent lorsqu’ils évoquent l’ambition de LFI de voir investie à Matignon une « quasi-inconnue », Lucie Castets, ou lorsqu’ils citent les prétentions vainement gaulliennes de Michel Barnier. Mais ils ne soulignent pas suffisamment à quel point la faiblesse des partis français bloque « la renaissance d’un régime parlementaire effectif » qu’ils appellent de leurs vœux. En Allemagne, les partis constituent des organes républicains au statut et responsabilités publics. Aux États-Unis, les deux grands partis sont imbriqués dans le système institutionnel. Mais en France nos partis de gouvernement sont devenus structurellement incapables de devenir les partenaires d’une coalition, puisqu’ils se réduisent à des comités électoraux pour la présidentielle et que leurs programmes ressemblent à une rhétorique catégorielle.
L’aberration de la présidence exécutive française
On l’a vu, La Dissolution de la Ve République cerne bien les grandes pathologies du régime, toutes filles directes ou indirectes de l’emprise du président sur le gouvernement. Mais les auteurs semblent reculer devant la conclusion qui, selon moi, s’impose : la présidence française constitue une aberration institutionnelle. Ce constat se serait plus facilement imposé si le livre avait intégré une perspective comparatiste en amont, dès le départ, en confrontant la Ve République à ses pairs plutôt qu’à sa propre histoire. Une telle approche aurait permis de mettre en lumière l’extravagance du cas français.
Aujourd’hui, presque toutes les démocraties libérales se répartissent entre deux pôles : les régimes présidentiels de type américain, où le gouvernement procède d’un président élu au suffrage universel, et les régimes proprement parlementaires, où le gouvernement est responsable devant une ou deux assemblées. La catégorie « semi-présidentiel » est tombée en désuétude, puisque dans les pays où coexistent un président élu au suffrage universel et un premier ministre, c’est ce dernier qui gouverne ; partout en Europe, sauf en France.
La perspective internationale permet en outre de séparer la question de la « présidentialisation » des gouvernements occidentaux par la centralisation des décisions par le leader, de celle du rôle du président de la république française. La centralisation du pouvoir (et donc de la responsabilité) constitue une innovation du siècle dernier qui s’est répandue à presque toutes les démocraties, tant à Downing Street que dans la Kanzlerdemokratie ; voir la démonstration éclairante de Marcel Gauchet[3].
Parmi les causes de l’irresponsabilité du président français, Baranger et Beaud pointent du doigt son mandat à durée fixe, à l’opposé des premiers ministres de régimes parlementaires. Mais l’irresponsabilité est surtout inséparable de l’élection au suffrage universel. Un président élu directement ne peut se soumettre au parlement, c’est antithétique. La seule façon de contraindre un tel président à rendre des comptes c’est le procès politique, l’impeachment. Aux États-Unis l’irresponsabilité présidentielle est d’ailleurs contrebalancée par le contrôle du Sénat sur les ministres et autres dirigeants d’agences fédérales. En outre, la « responsabilité politique » des gouvernements occidentaux et de leurs chefs est très rarement le fait d’une remise en question par un parlement inquisiteur, elle est plutôt simplement la conséquence d’une dissidence dans le parti majoritaire (voir les conservateurs britanniques, et peut-être bientôt les travaillistes), ou de la remise en cause d’une alliance parlementaire (à la mode italienne ou de la IVe République).
Comment en sortir ?
Ce panorama comparatiste renforce le propos de Baranger et Beaud. Ils notent justement que le président français gouverne bien plus parce qu’il « domine » la majorité parlementaire que parce qu’il détiendrait des pouvoirs constitutionnels en propre. De là l’originalité et la force de leur analyse axée sur le rôle de la culture politique. Ainsi évitent-ils de tomber dans le « y a qu’à » du réformisme constitutionnel. Les deux auteurs expliquent bien que les textes et la pratique constituent une dynamique complexe, et qu’une Ve République parlementaire est tout à fait concevable, même si « l’aveuglement sur la règle du jeu parlementaire est la chose la plus répandue dans notre classe politique, mais aussi chez les hauts fonctionnaires et, par “ruissellement” (et manque de pédagogie) dans l’opinion publique ». Une incompréhension illustrée par le mythe du « domaine réservé » auquel le livre s’attaque brillamment.
On peut se demander si un dirigeant ou un parti venait à s’inspirer d’auteurs de leur calibre, ne serait pas en mesure de changer le paradigme présidentialiste. Ici encore, je crois qu’une approche comparatiste aiderait beaucoup. Comment les autres démocraties libérales « semi-présidentielles » ont-elles résolu la tension inhérente entre parlement et présidence expansive ? Pour rester en Europe, prenons les exemples finlandais et portugais.
En Finlande, la constitution de 1919 a instauré un régime semi-présidentiel (cousin de celui de Weimar) où la direction effective du gouvernement a connu de nombreux va-et-vient entre président et premier ministre.[4] Mais dès les années 1980 un tournant parlementaire s’est amorcé. Mauno Koivisto, premier social-démocrate élu président en 1982, choisit de se tenir à l’écart des affaires nationales et impliqua de plus en plus le cabinet (Conseil d’État) dans sa politique étrangère dans les dernières années de son second mandat qui s’est achevé en 1994. La bascule vers la direction effective du gouvernement par le premier ministre a été entérinée par la constitution de 2000, et ce, même si le président est élu au suffrage universel depuis 1994.
L’évolution vers la primauté du premier ministre a été semblable au Portugal où la préférence des acteurs fut aussi décisive. Après une période d’instabilité, Aníbal Cavaco Silva établit un gouvernement minoritaire de centre-droit en 1985 qui devint majoritaire deux ans plus tard et se maintint au pouvoir jusqu’en 1995. Cavaco Silva imposa la prééminence du premier ministre d’autant plus aisément que le président socialiste Mario Soares (1986-96) assuma son rôle comme « arbitre et facilitateur plutôt que comme un acteur politique ».[5] Les changements à la constitution apportés en 1982 et 1989 limitant le rôle du président n’ont que confirmé le nouveau consensus.
Les réformes constitutionnelles au Portugal comme en Finlande ont entériné une vision partagée et une pratique établie qui permit de sortir de l’impasse semi-présidentielle. Un enseignement qui ne peut que renforcer le propos de Baranger et Beaud. En effet, les auteurs semblent espérer un redressement par le leadership politique, par une certaine prise de conscience permettant un retour à une lecture parlementaire de la constitution de 1958. Une perspective qui allie réalisme et ambition. Sous la « Ve République heureuse » le président dominait la majorité parce que cette dernière, et son parti prééminent, le reconnaissait comme chef. En poussant le raisonnement du livre, on pourrait renverser la logique majoritaire, et suggérer qu’un parti pourrait décider que son chef serait candidat à Matignon plutôt qu’à l’Élysée. La trajectoire institutionnelle de la Ve République aurait pu être fort différente si le Parti Socialiste avait été fidèle à l’analyse du « Coup d’État permanent » et avait choisi en 1974 et en 1981 de présenter un Pierre Mendès-France ou un Gaston Defferre à la présidence. Sauter ce pas aujourd’hui serait à la portée d’un parti ambitieux et visionnaire (mais existe-t-il ?). Dans un scénario noir, cependant, les deux auteurs n’excluent pas une réactivation du présidentialisme majoritaire, mais l’entrevoient comme un risque quasi-catastrophique avec l’arrivée au pouvoir du Rassemblement National qui aurait accès à tout l’arsenal de l’emprise présidentielle, dont le terrible Article 16 qui instaure une dictature à la romaine.
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[1] L’exécutif, focalisé sur la gestion à court terme de la crise, a cependant abandonné le Grand Débat au leadership intellectuel des écologistes.
[2] François Godard, Germany, France and Postwar Democratic Capitalism: Expert Rule, London, Routledge, 2024.
[3] Marcel Gauchet, L’Avènement de la démocratie III. À l’épreuve des totalitarismes 1914-1974, Paris, Gallimard, 2010.
[4] Jaakko Nousiainen, « From semi-presidentialism to parliamentary government: political and constitutional developments in Finland », Scandinavian Political Studies, 24(2), 2022. DOI: 10.1111/1467-9477.00048
[5] Marina Costa Lobo, « The rise of the Prime minister within a semi-presidential system Portugal, 1976-2010 », Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2010.
