Comment renforcer la défense collective de l’Europe? edit
Les États européens ont entrepris un vaste effort de réarmement pour renforcer leur défense. Cet effort répond à la menace russe et à la nouvelle stratégie américaine qui tour à tour remet en question l’alliance nord-atlantique ou l’utilise comme levier dans un chantage à la sécurité vis-à-vis de l’Union européenne et de ses membres. Pour être efficace et peser dans un monde organisé en blocs rivaux (États-Unis, Russie, Chine) qui entendent à tout le moins dominer, y compris militairement, leurs voisinages respectifs si ce n’est la géopolitique mondiale, cet effort doit résulter en un renforcement de la défense collective de l’Europe. Or, à ce stade, l’effort de réarmement est principalement conduit sur une base nationale. Cet article explique brièvement pourquoi cela est inefficace stratégiquement, opérationnellement, économiquement et financièrement. Il propose ensuite quelques mesures fortes pour y remédier[1].
Un effort de réarmement sur une base nationale est inefficace et risqué
Le réarmement des États européens sur une base nationale est problématique sur le plan stratégique intra- et extra-européen. Sur le pan intra-européen, il contrevient à l’ambition même des pères fondateurs du projet européen, notamment à celle de la déclaration Schuman qui visait à rendre toute guerre entre la France et l’Allemagne « matériellement impossible ». Le réarmement de l’Allemagne et des autres pays européens sans intégration des capacités militaires ainsi créées dans une défense européenne, va à l’encontre des principes mêmes qui ont présidé à l’intégration européenne. Il crée un risque potentiel pour la paix européenne en cas de retour de forces nationalistes au pouvoir.
Sur le plan extra-européen, un effort de réarmement conduit sur une base nationale rend beaucoup plus difficile l’émergence d’une défense européenne cohérente sur le plan des actifs militaires, de la logistique et du financement. Elle permet également plus aisément aux principales puissances de chercher à « diviser pour mieux régner », par exemple en cherchant à préserver les dépendances technologiques européennes à leur égard, notamment pour la défense anti-aérienne.
La leçon de l’expérience des guerres modernes est que la coopération voire l’intégration des chaînes de commandement[2] au sein de coalition militaire est la condition du succès sur le terrain opérationnel. C’est ce constat qui conduisit à la création du Conseil suprême de guerre en 1917, puis au Grand Quartier général des armées alliées en 1918, soutenus par les comités interalliés. Jean Monnet contribua à cet effort en tant que responsable de la coordination des ressources alliées dès 1916. La même approche conduisit ce dernier à recommander une union politique et militaire franco-britannique au début de la seconde guerre mondiale puis à jouer un rôle clé dans la création du Victory Program et la coordination de l’effort de guerre anglo-américain. La création de l’OTAN suivit une logique similaire et aurait pu avoir un pilier européen intégré si la Communauté européenne de défense n’avait pas échoué en 1954. Depuis lors, la défense européenne repose principalement sur les armées nationales et leur coopération au sein de l’OTAN. Le désengagement américain crée néanmoins un risque opérationnel majeur, notamment dans les domaines où l’interopérabilité des moyens militaires européen reste limitée et dépend des capacités, technologies et données américaines : parapluie nucléaire, observation satellitaire, interceptions électromagnétiques, projections de troupes, drones.
D’un point de vue économique et financier, un effort de réarmement sur une base nationale a de multiples inconvénients.
Dans des domaines comme les blindés ou les systèmes de combat aérien, la fragmentation de la planification militaire induit une fragmentation de la commande publique qui rend plus difficile l’intégration de l’appareil industriel de défense. Ceci compromet les économies d’échelle et ne permet pas d’assurer l’interopérabilité des moyens militaires. Le problème n’est pas tant ici la logique de garder une production locale, qui existe également aux Etats-Unis et joue un rôle dans la négociation et l’octroi des contrats de défense américains (pork barrel politics), mais le manque de programmation commune. Celle-ci risque aussi d’augmenter les prix unitaires car la fragmentation crée une incertitude qui ne facilite pas le développement des capacités industrielles de façon proportionnée aux besoins, et elle renforce l’asymétrie d’information sur les « non recurring costs ». Les conséquences de la fragmentation sont encore plus négatives dans une ère marquée par la prééminence des technologies et des données, deux domaines où l’Europe ne peut concurrencer les Etats-Unis et réduire sa dépendance sans une approche commune lui permettant d’atteindre l’échelle nécessaire.
Une efficacité plus faible de l’effort de réarmement et une dépendance maintenue à des fournisseurs et technologie non-européens ont aussi un impact macroéconomique en réduisant l’effet d’entraînement de l’effort de réarmement sur l’économie (effet multiplicateur plus faible de la dépense publique, impact plus faible sur la productivité et sur la croissance potentielle). Un plus faible effet d’entraînement réduit à son tour la capacité à financer l’effort de défense. Cette capacité est encore réduite lorsque le financement est individuel dès lors que certains États membres ont des marges de manœuvre budgétaires restreintes.
La création d’une défense collective suppose quelques mesures fortes
Le passage d’une logique principalement nationale à une stratégie véritablement commune suppose une impulsion politique forte. Celle-ci déterminera le périmètre géographique de l’initiative et ses participants. La logique des avancées dans l’intégration européenne suggère qu’un petit nombre d’États – en particulier la France et l’Allemagne – doit d’abord être capable de s’entendre sur les contours d’une ambition et d’une déclaration commune, tout en laissant la possibilité aux autres États de la discuter et d’y participer. Le portage politique de cette initiative doit être au plus haut niveau (Président de la République en France). Il conviendra ensuite de lui donner une forme juridique (nouveau traité par exemple), un leadership porté par une personnalité de premier plan (comme Mario Draghi par exemple), ainsi que des organes de décision, des moyens administratifs et un mandat clair.
Au cœur de cette ambition doit figurer la formation d’un commandement militaire intégré, comparable à celui qui existe à l’OTAN. Celui-ci serait chargé de définir les besoins nécessaires à la défense collective de l’Europe en termes de moyens humains, matériels et donc financiers. Il aurait aussi la responsabilité de définir une planification commune pour y parvenir en définissant les priorités pour répondre aux menaces à court terme mais aussi un programme de transition pour remédier graduellement à nos dépendances et développer les moyens technologiques qui nous font actuellement défaut. Ce commandement militaire commun devra aussi développer les moyens technologiques modernes d’un commandement intégré entre différentes armes et sources d’information.
Le commandement militaire intégré devrait se voir complété par des comités ou agences permettant de coordonner ou d’intégrer les approvisionnements (par exemple sur le modèle des comités interalliés), les programmes de R&D (par exemple sur le modèle de la Defense Advanced Research Projects Agency américaine) et les financements (par exemple sous la forme de budgets décidés par projet pour les financements de dépenses intégrées ou sur le modèle de NGEU – emprunt commun, objectifs communs, mais dépense par les États sur la base de plans validés au niveau européen – pour le financement de dépenses coordonnées). On peut imaginer ici une double logique de centrale d’achat et de budget d’acquisition commun.
Pour préserver son projet de paix interne et le compléter par une défense crédible, le réarmement européen doit être un effort collectif. C’est la condition de son succès stratégique, opérationnel, économique et financier. Et c’est le sens de la construction européenne. Cela suppose des décisions politiques fortes au plus haut niveau des États prêts à participer à cette initiative pour mettre en place la gouvernance politique nécessaire, former un commandement militaire intégré et in fine décider d’approvisionnements et financements communs.
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[1] Je tiens à remercier vivement Jean-François Jamet. Ce texte doit beaucoup à nos échanges.
[2] C’est vrai à un moindre degré pour les chaînes d’approvisionnement : une diversification peut être facteur de résilience.
