Peut-on reprendre le contrôle de nos finances publiques? edit

22 April 2026

Après les laborieuses discussions que l’on sait, l’Etat s’est enfin doté d’un budget pour 2026, adopté par l’Assemblée, le 2 février dernier, à la suite de l’engagement de la responsabilité du gouvernement. Le déficit des administrations publiques est annoncé à 5% du PIB, en légère baisse, obtenue par des hausses d’impôts. Pas la moindre trace d’une économie réelle (aucune baisse des dépenses en valeur absolue).

De nombreux observateurs s’interrogent sur l’impossibilité apparente, pour le Parlement, de voter la moindre économie que ce soit. On incrimine, au choix, le mode de scrutin, la centralité de l’élection présidentielle, les comportements des partis politiques, le niveau des élus, la culture française (aversion au compromis, incompréhension des mécanismes économiques élémentaires), etc.

On oublie un élément principal : le fait qu’il n’y ait tout simplement pas, dans le pays, de majorité spontanée en faveur d’une baisse soudaine des dépenses publiques. Mais une telle majorité est-elle même possible ? De ce point de vue, il est possible que l’emprise croissante de l’Etat sur la vie économique nous ait fait franchir un point de bascule.

Pour les élections législatives de 2024, il y avait, selon le ministère de l’Intérieur, 43 328 508 personnes inscrites sur les listes électorales. Tentons de comptabiliser le nombre de Français dont le revenu ne dépend pas d’un prix de marché (salaire, profit) mais d’une décision politique.

Fin 2023, il y avait 5 804 000 agents publics (fonctionnaires et contractuels). Notons que ce chiffre, fourni par l’INSEE, est une approximation, ce qui est choquant : dans une démocratie digne de ce nom, où des assemblées élues votent les budgets, il devrait être possible de calculer le nombre exact d’emplois publics, ouverts et financés sur fonds publics (même si emplois budgétaires et effectifs sont deux choses différentes). Les traitements des fonctionnaires sont conditionnés par la fameuse valeur du « point d’indice », dont le niveau est déterminé au terme d’un processus politique.

Fin 2023, il y avait 17,2 millions de personnes retraitées de droit dit direct et 4,4 millions de personnes en réversion (parmi lesquels 900 000 ont cette pension comme seule source de revenus). Retenons ce seul dernier chiffre concernant les reversions puisque les autres titulaires peuvent déjà être comptés dans les 17 millions recevant une pension propre ou n’avoir pas encore pris leur retraite. Un certain nombre de règles concernant les conditions de liquidation et l’évolution des retraites de base, certainement s’agissant de la fonction publique et du régime dit (par antiphrase) général, mais pas seulement, sont votées en loi de financement de la sécurité sociale.

Il y avait enfin fin 2023, selon la DREES, 4,359 millions de bénéficiaires de minima sociaux (à différents titres, on compte 8 allocations de type revenu minimum dans notre système). Retranchons les 723 000 titulaires du « minimum-vieillesse », qui sont sans doute déjà majoritairement comptés dans le nombre des retraités. (Quelqu’un n’ayant jamais travaillé pourrait n’avoir droit à aucune pension de retraite mais bénéficier du minimum-vieillesse ; donc, ce calcul minore sans doute le nombre de titulaires de revenus « politiques ».)

Nous obtenons un total de 27 540 000 personnes environ dont le revenu dépend non d’un prix de marché mais d’une décision annuelle du Parlement. Comme chacun peut faire le calcul, cela représente un peu plus de 63% des électeurs inscrits ! Comme ces chiffres sont approximatifs, retenons que près des deux tiers du corps électoral voient leur revenu dépendre principalement de la dépense publique !

Posons la question : comment un tel corps électoral pourrait-il jamais s’entendre sur le principe d’une baisse des dépenses publiques ? Un accord est peut-être possible en faveur d’une diminution des dépenses de fonctionnement. (Malheureusement, celles-ci représentent une petite partie des dépenses totales.)  Mais il y a une coalition naturelle d’intérêts hostiles à une baisse des rémunérations et des transferts publics.

Et ce n’est pas tout : nous n’avons pas compté tous les actifs du secteur privé qui vivent de la commande publique. Bien que leur revenu soit déterminé par le marché, il est indirectement affecté par les décisions du Parlement sur les dépenses. Ces chiffres ne devraient surprendre personne : la part des dépenses publiques dans le PIB s’élevait à 58,2% en 2025 selon l’INSEE. Autant dire que l’Etat distribue directement ou indirectement une énorme part du revenu national.

Cela n’est pas sans poser problème. Au début de la Révolution française, l’Assemblée constituante avait établi une distinction entre citoyens actifs et citoyens passifs sur la base de leur indépendance, notamment économique. Ainsi, les personnes ne satisfaisant pas une condition minimale de revenus n’avaient pas la qualité d’électeurs. L’idée était que seuls pouvaient se prononcer sur les charges publiques les gens susceptibles d’en assurer, par leur imposition, le financement.

L’évolution de nos conceptions rendrait toute restriction censitaire au suffrage odieuse à nos mentalités. (Au demeurant, de nombreuses personnes comptées ci-dessus, par exemple les fonctionnaires et les retraités, sont soumis à l’imposition directe.) Pour autant, le problème demeure : est-il raisonnable de demander à des gens qui vivent de la dépense publique d’en définir le niveau ? A tout le moins, peut-on espérer qu’ils en assurent la soutenabilité ?

La réponse n’est pas univoque (les bénéficiaires de la dépense publique devraient être les premiers intéressés à sa préservation à moyen terme) mais elle n’est pas évidente. Voilà pourquoi il est illusoire d’attendre une soudaine prise de conscience des Français, s’agissant des finances publiques. Au niveau de socialisation de l’économie atteint par notre pays, trop de personnes ont à perdre d’une politique de baisse abrupte des dépenses. Le risque est d’ailleurs qu’une prise de conscience débouche sur une coalition majoritaire (par exemple, d’actifs du secteur privé et de retraités) s’entendant pour faire porter l’effort sur les autres (les fonctionnaires, les titulaires de minima sociaux, ou, via l’endettement, les actifs de demain, c.à.d. nos enfants).

C’est pourquoi il n’est plus raisonnable de confier au Parlement, lors du seul grand déballage budgétaire annuel, le soin de garantir une trajectoire soutenable de dépense publique. Des mécanismes institutionnels doivent être mis en place qui facilitent la maîtrise des finances publiques dans la durée. Il est possible de créer pour nos régimes sociaux, qui sont encore, principalement, des dispositifs d’assurance, des stabilisateurs automatiques qui empêcheraient l’accumulation de déficits (ajustements automatiques : cotisations en hausse, prestations en baisse, à défaut d’accord à effets financiers équivalents). Le budget de l’Etat pourrait bénéficier d’une révision de nos procédures faisant une place constitutionnelle ou organique à des dispositifs de type « règle d’or » ou « frein à l’endettement » et qui, en tout état de cause, rendraient opérationnelle la programmation pluriannuelle des finances publiques, aujourd’hui vide de sens puisque les lois de finances annuelles ne sont pas tenues de respecter cette programmation (même votée par la même législature). Les dépenses des collectivités locales (dont le budget est structurellement équilibré ou excédentaire en fonctionnement par construction) pourraient être encadrées de manière plus contraignante par des normes de croissance (conditionnant réellement, par exemple, le versement des dotations de l’Etat central).

L’idée, toujours la même, est que les électeurs et leurs représentants pourraient s’entendre sur la désirabilité de trajectoires saines de moyen terme, même s’ils n’arrivent pas à dégager un consensus sur les mesures immédiates à prendre dans l’urgence. D’où la possibilité de se mettre d’abord d’accord sur des règles de gestion contraignantes, avant d’aborder la difficile question de la répartition des efforts.

Deux objections viennent naturellement à l’esprit. On dira d’abord que le mécano institutionnel n’intéresse pas les Français. C’est sans doute vrai mais quelle est l’alternative ? Attendre qu’une prochaine crise financière force un rééquilibrage brutal de nos finances ? On dira aussi qu’on contraint le pouvoir politique par des dispositifs l’empêchant de conduire la politique de son choix, en un temps où les électeurs se lamentent de l’impuissance publique. Mais, justement, c’est l’incapacité de nos personnes publiques à reprendre le contrôle de leurs finances qui désole les Français ! Se mettre d’accord sur des règles de gestion contraignantes à moyen terme n’est pas anti-démocratique (de même que se mettre d’accord sur la protection constitutionnelle des droits fondamentaux, qui vient restreindre la liberté d’action du législateur au jour le jour, n’est pas en soi anti-démocratique). La discussion, légitime, doit porter sur le bon équilibre entre engagements durables et discrétion.

Au reste, les dispositifs automatiques porteraient sur les grandes masses et les grands équilibres budgétaires. À solde constant (ou conforme), les autorités élues auraient encore la lourde charge de décider de la ventilation des dépenses et de la fiscalité, tous sujets hautement importants. Par ailleurs, de tels dispositifs (la « tutelle budgétaire ») existent déjà pour les collectivités locales structurellement déficitaires, ce qui prouve que de telles contraintes ne sont pas impensables. Les juridictions financières arrêtent en effet leur budget, en cas d’inaction prolongée (article L1612-5 du Code général des collectivités territoriales ; techniquement, c’est le préfet qui arrête le budget sur proposition de la chambre régionale des comptes). Inaction prolongée : nous en sommes certainement là, s’agissant de l’Etat et de la Sécurité sociale, et c’est pourquoi nous devons réfléchir au moyen de nous organiser autrement pour assurer leur financement pérenne.