Les mésaventures d’un référendum edit
Les 22 et 23 mars a eu lieu en Italie un référendum constitutionnel concernant l’organisation du Conseil Supérieur de la Magistrature. Avant d’en venir aux explications possibles du Non et à ses conséquences sur la vie politique de la péninsule, il n’est sans doute pas inutile de dire un mot sur l’origine de la modification de la Constitution qui a été l’objet du référendum.
Le gouvernement italien, qui avait obtenu la confiance de la majorité parlementaire à la suite des élections de 2022, s’appuie sur la coalition de trois partis politiques : Fratelli d’Italia (qui a obtenu aux dernières élections le double des voix, 26%, de ses alliés, score confirmé par les sondages le plus récents sur les intentions de vote, parti dont le leader est la première ministre Giorgia Meloni), Forza Italia (le parti fondé par Silvio Berlusconi, qui pèse aujourd’hui moins de 10%) et la Lega de Salvini (le parti le plus à droite de la coalition, qui a des sympathies pour la Russie de Poutine, mais aussi pour Trump – car ses membres doivent penser qu’il y a quelque chose de commun entre les deux – elle aussi bien en dessous le 10%, apparemment 6%, à cause aussi d’un nouveau micro parti d’extrême droite : Futuro nazionale).
Lors de la campagne électorale de 2022, l’alliance de ces trois partis avait proposé trois projets de réforme constitutionnelle, mal définis dans le détail mais chacun avec une idée de base relativement claire. La Ligue voulait plus d’autonomie pour les régions, qui, depuis 2001, ont en Italie une partie du pouvoir législatif. Le parti de Giorgia Meloni souhaitait une transformation du système parlementaire vers un régime primo-présidentiel basé sur l’élection directe du chef du gouvernement. Forza Italia, enfin, proposait une réforme constitutionnelle de l’organisation du pouvoir judiciaire, dont on parle en Italie depuis longtemps, notamment à cause de la lenteur du fonctionnement de la justice, qui tient entre autres au nombre insuffisant de magistrats – réforme qui d’ailleurs n’abordait pas ces problèmes, comme je vais l’expliquer.
Le projet de développement de la structure fédérale de l’État a été en grande partie rejeté et de facto bloqué par la Cour constitutionnelle. La proposition d’élection directe du Premier ministre s’est enlisée au Parlement, par peur, sans doute, d’un rejet par les citoyens. Il restait la réforme de la magistrature. Le gouvernement a dû penser qu’il lui fallait parvenir à la fin de la législature avec au moins un résultat positif parmi les trois escomptés.
En Italie, les normes de la révision constitutionnelle sont détaillées par l’article 138 de la Constitution de 1948 qui prévoit deux modalités d’exercice du pouvoir constituant dérivé. Soit une majorité qualifiée des deux tiers du parlement, ce qui suppose un accord entre la majorité et au moins une partie de l’opposition, soit un référendum populaire, qui peut approuver ou rejeter une proposition de réforme constitutionnelle adoptée à la majorité absolue du Parlement. Ce qui est singulier dans cette norme (l’alinéa 2 de l’article 138 de la Constitution) est que la validité du résultat du référendum constitutionnel (à la différence des référendums abrogatifs des lois ordinaires) n’est pas subordonnée à l’obtention d’un quorum de participation.
Quant au contenu de la réforme, il suffit de dire qu’elle proposait le changement de sept articles de la Constitution, tous relatifs aux organes de gouvernement de la magistrature, notamment le CSM (Conseil supérieur de la magistrature). Tout d’abord, il s’agissait de diviser ce CSM en trois branches : une pour la magistrature assise, une autre pour les membres du parquet, et une troisième, une Haute Cour appelée à juger de la responsabilité disciplinaire des magistrats, qui, dans la Constitution en vigueur, était de la compétence du CSM. En outre, on proposait que les magistrats membres des trois organes de gouvernement des juges, outre ceux élus par le Parlement, soient, eux, choisis par tirage au sort parmi les magistrats (avec des règles différentes pour les deux CSM et la Haute Cour). Comme on le voit, il s’agissait de questions très techniques qui demandaient aux citoyens-électeurs un effort important d’information quant au fonctionnement de la justice. Il n’est pas surprenant que la campagne référendaire ait pris très vite une tournure de politique politicienne, souvent extrémisée, où la majorité prétendait rendre plus juste la justice tandis que l’opposition estimait qu’il s’agissait d’une tentative pour affaiblir la position des magistrats vis-à-vis des politiciens. Le contenu de la réforme était caractérisé, selon nous, par des bizarreries, comme le tirage au sort des membres togati (les magistrats) des trois CSM, et, surtout, il était très peu clair sur de nombreux aspects importants laissés, après l’éventuelle approbation de la réforme, aux lois ordinaires d’application (leggi di attuazione) édictées directement par le gouvernement. Le Oui était, de la sorte, dans une large mesure un blanc-seing donné au ministre de la Justice, un ancien magistrat hostile à son corps d’origine et à son cabinet.
Avec un taux de participation mal anticipé par les sondages (55,69%) les électeurs ont rejeté la réforme proposée par le gouvernement par 53,24% contre 46,76 %. Il n’est pas facile d’interpréter les raisons du non. Le jugement sur le contenu extrêmement technique de la réforme n’a pas pu être la raison principale de ce rejet. La politisation de la campagne, qui notamment dans la dernière semaine a vu l’engagement direct et significatif de Giorgia Meloni, conduit à penser qu’il s’est agi d’abord un vote contre le gouvernement. Les régions du Nord-Est de l’Italie ont voté Oui avec un score de presque 55%, celles du Centre, traditionnellement plus à gauche, ont voté Non. La surprise, somme toute relative, est venue du Sud qui a donné la victoire au Non. À Naples le Non a obtenu 71,5% et à Palerme le 65,1 %. Disons relative car les résultats du Oui dans le Sud sont à peu près les mêmes que ceux obtenus par la droite aux élections de 2022, traduisant peut-être la persistance du mécontentement des couches les moins aisées de la population méridionale à l’égard de la politique gouvernementale.
Les premiers sondages post-électoraux semblent montrer que, pour la première fois depuis les dernières élections, la popularité de l’opposition est supérieure à celle du gouvernement. Meloni avait déclaré, au le début de la campagne, qu’elle ne démissionnerait pas si la réforme n’était pas approuvée, ce que d’ailleurs rien ne l’obligeait à faire. Les élections parlementaires auront lieu, en principe, dans un an et demi et il est vain pour l’instant de faire des prévisions. Presque tout va dépendre de ce que sera la situation économique de l’Italie, qui est tout sauf brillante, et de la politique internationale, qui détermine de plus en plus la vie des États (comme les membres de l’Union européenne) mais aussi des retombées du développement économique de la Chine, des problèmes liés à l'immigration et de l’agression de l’Ukraine par une Russie qui déclare désormais que l’Europe est son ennemie, sans oublier le Moyen Orient et des élections de midterm aux États Unis.
Il faut tenir compte, en outre, du fait que l’opposition, malgré la défaite de la majorité au référendum, est traversée par une double tension. Non seulement sur les politiques à proposer mais aussi, et avant tout, sur le leadership de la coalition qui s’opposera à la droite (qui n’est pas une extrême droite, comme on le prétend souvent en France car les électeurs de Meloni sont, dans une très large mesure, semblables à ceux qui, depuis 1948, ont voté pour la Démocratie chrétienne puis pour Berlusconi, dont le parti politique a toujours été, à Strasbourg, membre du PPE). A droite, le leadership est sans contestation possible celui de la Présidente du conseil mais, dans l’opposition, malgré le score électoral du Parti Démocrate bien plus significatif que celui du parti de Giuseppe Conte, le chef du Mouvement 5 étoiles et ancien président du conseil, ce dernier a aujourd’hui un taux de popularité plus élevé qu’Elly Schein, la secrétaire du Parti Démocrate. On ne sait donc pas qui sera, dans un an, le chef de la coalition qui va s’opposer à celle de droite, ce qui présente pour elle un désavantage. En effet, du fait de la tendance à la verticalisation du pouvoir dans les systèmes représentatifs (qui n’est pas une invention d’Emmanuel Macron), l’absence d’un leader reconnu par la coalition de gauche l’affaiblit par rapport à une coalition de droite qui en possède un. Il faut tenir compte aussi du fait que la coalition de droite est plus soudée, malgré les positions extravagantes de Salvini sur la politique internationale, alors que sur cette question cruciale l’opposition est traversée par des désaccords et que le Parti Démocrate lui-même est divisé.
On peut espérer que la classe politique italienne tirera la leçon de ce référendum et se rendra compte du fait que la Constitution ne doit pas être révisée par un appel au peuple, ce qui est toujours très hasardeux, et qu’une réforme de la loi fondamentale, exige, quelle que soit la majorité en place, l’accord avec elle d’au moins une partie de l’opposition.
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