Le fédéralisme belge: un pari risqué? edit

July 8, 2015

La Belgique est un cas d’école pour la science politique. Elle donne l’exemple d’un Etat unitaire qui se réforme, depuis 1970, en un Etat fédéral pour maintenir la paix civile et assurer plus d’autonomie à ses parties constituantes. Mais cette recherche d’autonomie donne l’impression de ne plus pouvoir s’arrêter sur une pente de plus en plus glissante susceptible de mener au confédéralisme ou à la partition pure et simple.

Nous sommes arrivés aujourd’hui à la sixième réforme successive de l’Etat belge et une septième s’annonce déjà sous le prochain gouvernement. Depuis 1970, où le Constituant n’a pas voulu créer un régime fédéral définitif, l’histoire politique belge est marquée par de multiples conflits et des compromis souvent fragiles. À cela s’ajoute que le gouvernement fédéral actuel compte comme partenaire un puissant parti indépendantiste flamand, la N-VA, ce qui peut hypothéquer l’avenir de manière plus radicale…

Nous ne décrirons pas ici en détail les institutions fédérales belges. Comme tout régime fédéral, il se compose d’une entité fédérale et d’entités fédérées, les Communautés, compétentes dans des matières liées aux personnes, et les Régions, compétentes en matière territoriale. Quatre entités bénéficient d’élections directes de leurs représentants: la Région flamande (en fait le résultat d’une fusion entre Communauté et Région) la Région Wallonne, la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone (dont nous ne traiterons pas ici). La Communauté française appelée aujourd’hui « Fédération Wallonie-Bruxelles » n’a pas d’élus spécifiques. Le fédéralisme belge comprend aussi des mécanismes puissants de protection des minorités : des parités, particulièrement au Conseil des Ministres, des lois nécessitant des majorités spéciales dans les deux groupes linguistiques de la Chambre et des procédures de blocage de mesures gouvernementales (« sonnettes d’alarme »).

Les rapports de pouvoir entre les partis qui exercent des fonctions dans la législature actuelle et la suivante, seront vraisemblablement décisifs pour l’avenir du pays. Le parallélogramme des forces est assez complexe. La composition des majorités aux principaux niveaux de pouvoir en témoigne (1). Au niveau fédéral, dans le gouvernement actuel, siègent quatre partis, la N-VA, le CD&V, l’OpenVLD, du côté flamand, et un seul parti du côté francophone, le MR. La Région flamande est dirigée par les mêmes partis que l’exécutif fédéral, la Région wallonne, par le PS et le CDH, et la Région bruxelloise par le PS, le CDH, le FDF du côté francophone, et le CD&V, le SPA et l’OpenVLD, du côté flamand.

Cette configuration est le reflet d’un véritable éclatement du système de partis. Avant que la Belgique ne devienne un régime fédéral, il y avait trois familles politiques traditionnelles, les familles socialiste, chrétienne et libérale qui dominaient la scène politique nationale. L’instauration du fédéralisme a conduit, dans les années 1970-1980, à une sorte de « parthénogenèse » du système de partis qui s’est reproduit au niveau communautaire et régional en coupant les liens qui les unissaient au plan national. Cette situation a multiplié le nombre de partis et rendu plus difficile la réalisation de compromis. Même si des « univers idéologiques » généraux relativement proches continuent de caractériser les partis socialistes, chrétiens et libéraux, les partis ont de plus en plus tendance à s’éloigner les uns des autres. Il en résulte que le poids des partis est estimé en général sur le total des suffrages par Région et non sur le total national, ce qui correspond au fait qu’aucun parti flamand ne peut récolter de voix du côté wallon et vice versa pour les partis flamands (à l’exception de Bruxelles-Capitale). Ils ne sont responsables que devant les électeurs de leur circonscription, ce qui ne favorise pas la prise en compte de l’intérêt commun…

Comment un parti indépendantiste comme la N-VA, est-il arrivé au pouvoir fédéral ? Ce parti est né en 2001 d’un fragment très marqué à droite d’un ancien parti nationaliste flamand, la Volksunie. Il recueille son premier succès en cartel avec le parti chrétien Cd&V, avec lequel il réalise aux législatives de 2007 le score de 29,6% en Flandre. Le cartel ayant été dissous, il réalise seul 17% en 2010 et 32,4% aux Législatives de 2014! Il est devenu de très loin le premier parti flamand. De tels résultats électoraux l’ont rendu incontournable pour les autres partis flamands. En outre, il a bénéficié aussi de la présence d’un chef charismatique incontesté, Bart De Wever. Enfin, la N-VA a tiré profit également profit de la manière dont la dernière grande crise belge a été gérée. Il s’agit d’une crise qui a suivi les élections de 2010 pour définir la partie du programme du futur gouvernement dédiée à la réforme de l’Etat. Cette crise dura 541 jours (record mondial en démocratie !) avant d’aboutir à un accord qui a été refusé par la N-VA, mais accepté par le parti qui lui était le plus proche, le CD&V. Le gouvernement Di Rupo fut alors formé qui gouvernera de 2011 à 2014 en étant composé des 6 partis traditionnels (PS, SPA, CD&V, CDH, MR, OpenVLD), sans la N-VA, Vinrent les élections de 2014. Alors que les partis gouvernementaux espéraient bénéficier de la conclusion de l’accord sur la 6ième réforme de l’Etat, ce fut au contraire la N-VA qui l’emporta, tirant profit de son opposition radicale au projet. C’est ainsi que la N-VA entra dans le gouvernement, mais après s’être engagé -à la surprise générale - à respecter une trêve des discussions communautaires durant la législature, et tout en annonçant, qu’elle réclamerait une nouvelle réforme de l’Etat sous la législature suivante! La législature devra donc pour la N-VA être entièrement consacrée aux réformes socio-économiques. Ce qui exclut, pour la N-VA, la présence des socialistes au gouvernement.

C’est ainsi qu’est né le gouvernement actuel, avec un libéral francophone Premier ministre, Charles Michel. Ce gouvernement est très marqué à droite, avec la NV-A et les libéraux flamands de l’OpenVLD, le parti chrétien flamand CD&V étant plutôt catalogué au centre. Il se caractérise par l’absence du premier parti francophone, le PS, qui contrôle cependant la Région wallonne avec l’ex-parti chrétien CDH. Entre le pouvoir fédéral et le pouvoir régional wallon se profile dès lors un clivage droite-gauche. Autre particularité de ce gouvernement: alors que les Francophones y sont minorisés avec la seule présence des libéraux francophones du MR, celui-ci bénéficie de la règle constitutionnelle de la parité au Conseil des Ministres, où il possède autant de postes ministériels que l’ensemble des partis flamands de la coalition. Au Parlement, les Francophones peuvent évidemment compter sur les mécanismes de protection qui ont été décrits. Il n’empêche que la position des Francophones dans ce gouvernement est inconfortable…On relèvera enfin que De Wever n’a pas voulu entrer dans ce gouvernement, préférant rester maire d’Anvers en adoptant une posture de Cincinnatus flamand !

Que contenaient, en substance, ces accords sur la sixième réforme de l’Etat ? Ils ont concerné d’importants transferts de compétences aux entités fédérées, ce qui, selon le Premier Ministre « modifiait le centre de gravité des la Belgique au profit des Régions et des Communautés ». Ils ont également revu les mécanismes de financement des entités fédérés et limité dans le temps les transferts financiers entre Régions. Cette réforme a réglé aussi le sort des Francophones du Brabant flamand et particulièrement ceux qui vivent dans six communes dites à « facilités linguistiques », comprenant une majorité de Francophones, jouxtant Bruxelles tout en étant en territoire flamand - un sujet particulièrement sensible en Belgique (le problème dit de « BHV », pour Bruxelles-Halle-Vilvorde). On en retiendra, entre autres, un mécanisme particulièrement original : pour le vote aux législatives, les habitants de ces six communes peuvent voter pour des listes bruxelloises, donc en dehors du territoire flamand où ils habitent. Ce vote est en quelque sorte « déterritorialisé ».

Quelles sont les tendances de la population ? Elles sont paradoxales : les enquêtes montrent depuis longtemps que le sentiment d‘appartenance qui vient en tête tant chez les Francophones que les Flamands, bénéficie à la Belgique… et qu’il est nettement plus élevé qu’au début des années 1980… La Flandre compte, en outre, près de 15% d’indépendantistes, nettement moins que le score de la N-VA. Les enquêtes révèlent aussi qu’il y a un décalage à cet égard entre population et partis en Flandre, ce qui n’est pas le cas du côté francophone. Mais l’on sait depuis la partition de la Tchécoslovaquie que les élites politiques ont un rôle prédominant à jouer dans ce genre de problématique…Les électeurs de la N-VA semblent avoir voté pour ce parti à cause de son aspect neuf, de son programme économique de droite, correspondant plus à la mentalité flamande que wallonne, et aussi du charisme de son leader, mais l’interprétation politicienne du vote l’a étendu artificiellement à l’ensemble du programme du parti qui comporte aussi la revendication de l’indépendance pour la Flandre.

Quel bilan provisoire du fédéralisme belge peut-on dresser ? A son crédit, il a certainement réussi à éviter, à ses débuts, des débordements dans la population et a offert aux Régions et Communautés une large autonomie sans trop détricoter le niveau fédéral. Il a même contribué, après quelques années, à renforcer l’identité belge, y compris chez les Flamands. Toutefois, la fréquence des réformes et des remises en cause des décisions antérieures a engendré une instabilité politique réelle et a occupé l’agenda politique de manière disproportionnée, au détriment d’autres préoccupations de politique générale, particulièrement celles liées à la crise mondiale. A cela s’ajoute l’absence de partis fédéraux, ce qui rend les négociations plus complexes qu’auparavant.

La question centrale reste de savoir si le processus d’autonomisation des entités fédérées continuera et jusqu’où. Du côté du monde politique flamand, au sein même des familles traditionnelles, certains et non des moindres revendiquent déjà le passage du fédéralisme en une sorte de confédéralisme, tout en maintenant une « Belgique résiduelle », avec un minimum de compétences. Il s’agirait, par là, d’éviter de s’engager dans des négociations hasardeuses, en cas de partition, sur le partage de la dette et sur le sort de Bruxelles, que la proximité culturelle avec la Wallonie risque d’éloigner pour longtemps de la Flandre. Le but serait aussi de ne pas devoir affronter la méfiance des Etats européens comportant des minorités en quête d’autonomie. Cette Belgique résiduelle constituerait une sorte de façade Potemkine à la belge qui donnerait une presqu’illusion d’Etat, avec une monarchie d’apparat qui pourrait être conservée, les Régions monopolisant l’essentiel des compétences derrière les volets noir, jaune et rouge des bâtiments en stuc de l’Etat belge!

Dans l’immédiat, ce qui nous ramène à l’actuelle législature et à la suivante, des réponses données à plusieurs questions dépendra l’avenir de ce pays. Comment la N-VA va-t-elle s’arbitrer elle-même entre son programme indépendantiste et la gestion du niveau proprement belge de la Fédération. ? La N-VA respectera-t-elle sa promesse de trêve communautaire ? Faudra-t-il s’attendre à une septième réforme de l’Etat après cette législature? Ou bien la N-VA va-t-elle atténuer la radicalité de ses positions pour continuer à profiter des avantages du pouvoir ? Même si une évolution du régime unitaire de la Belgique était indispensable, le choix du fédéralisme était sans doute plus risqué qu’il n’y paraissait. Dans l’histoire, le fédéralisme a le plus souvent été adopté pour associer des entités souhaitant coopérer dans l’autonomie et non comme un frein vis à vis des tendances centrifuges d’entités en voie de division. La Belgique constituera-t-elle-t-elle un des premiers exemples d’un « fédéralisme de pacification » ?

(1) Principaux partis en Belgique et résultats électoraux aux élections législatives de 2014, sur le total des voix wallonnes pour les partis francophones et des voix flamandes pour les partis flamands : PS : parti socialiste francophone (32%) ; SPA : parti socialiste flamand/Socialisten en Progressieven Anders (14%) ; CDH : ex-parti chrétien/Centre Démocrate Humaniste (14%) ; CD&V : parti chrétien flamand/Christen-Democratish en Vlaams (18,6%) ; MR : parti libéral francophone/Mouvement Réformateur (25,8%) ; OpenVLD : parti libéral/ Open Vlaamse Liberalen en Democraten (15,5%) ; Groen : parti écologiste flamand (8,6%); N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie/Nouvelle Alliance Flamande (32,4%) ; VB : Vlaams Belang /Intérêt flamand(anciennement Vlaams Blok) (5,8%).