La République acéphale edit
Comme la morale et la religion chez Bergson, la Cinquième République procède de deux sources distinctes et c’est cette dualité des origines qui est au fondement de certaines de nos difficultés politiques actuelles les plus sérieuses. Elle explique en effet que nos institutions présentes soient une cote mal taillée entre deux modèles — présidentiel et parlementaire, on est tenté de dire monarchique et républicain — sans qu’aucun de ces deux modèles, également entravés dans leurs logiques respectives, ait vraiment et définitivement pris le pas sur l’autre.
De Gaulle et Debré
Les pères fondateurs de la Constitution, Charles de Gaulle et Michel Debré, soit la bouche qui en a posé les principes à Bayeux le 16 juin 1946 et la plume qui en a fixé les dispositions pendant l’été 1958, n’étaient ni habités par les mêmes références ni portés aux mêmes conclusions. De Gaulle avait le souci d’établir une monarchie républicaine. La concentration des pouvoirs entre les mains du chef de l’État telle qu’elle avait été posée en principe par Louis XV le 3 mars 1766 dans son discours de la Flagellation ne lui faisait pas peur et il s’en est d’ailleurs quasi explicitement réclamé le 30 juin 1964 dans la plus provocatrice de ses conférences de presse. Il lui suffisait pour que l’honneur républicain soit sauf que le monarque soit légitimé — et ce serait le cas après la réforme de 1962 — par le nouveau saint chrême qu’était désormais le suffrage populaire, pour peu bien entendu que les libertés publiques soient grosso modo préservées.
Le discours de Bayeux, dont on doit se rappeler qu’il ne mentionnait même pas l’idée d’une responsabilité du gouvernement devant le Parlement, proposait au pays une véritable utopie constitutionnelle, celle d’un pouvoir politique détenu en dernier ressort par le seul Président de la République et soustrait dans le même temps à la confrontation des partis, comme s’il était imaginable que les grands choix du pays ne fussent pas l’enjeu fondamental et le ressort principal du combat partisan. À Bayeux, le général avait caressé le rêve d’un arbitre mais dessiné le profil d’un chef de camp, presque aussi irresponsable de surcroît que nos anciens rois. Il s’inscrivait ainsi dans un long et infortuné lignage, celui du prince Louis-Napoleon élu président de la République en 1848 et sorti par effraction trois ans plus tard de la légalité républicaine. Mais aussi celui du Maréchal de Mac Mahon vaincu, soumis et pratiquement démis de ses fonctions par les fondateurs de la Troisième République, ou encore celui d’Alexandre Millerand acculé au départ par un cartel des gauches qui ne lui pardonnait ni son engagement au service de la droite lors des élections de 1924 ni son projet chimérique formulé quelques mois plus tôt à Evreux d’une république fortement représidentialisée.
La tradition républicaine n’avait pas aimé Bayeux et le régime avait ostracisé le général de Gaulle. D’une tout autre facture serait le texte constitutionnel conçu en 1958 par Michel Debré et négocié avec les grands hiérarques de la quatrième République. Les maîtres à penser du nouveau garde des sceaux s’appelaient Jules Ferry, René Waldeck-Rousseau ou André Tardieu, tous favorables à une République parlementaire régénérée et rééquilibrée. Pour remédier aux défaillances de la Quatrième République, Michel Debré introduisait dans nos institutions trois innovations décisives que les plus imaginatifs des dirigeants du régime agonisant tels le vieux Paul Reynaud et le jeune Félix Gaillard avaient conçues sans jamais parvenir à les imposer : un droit présidentiel de dissolution propre à établir une relation enfin équilibrée entre l’exécutif et le législatif et à combattre l’instabilité gouvernementale, l’institution d’une hiérarchie des normes constitutionnelles, législatives et exécutives, portées et garanties par l’institution du Conseil constitutionnel et le rétablissement du sénat, et enfin la riche, parfois trop riche, panoplie d’un parlementarisme rationalisé permettant de sécuriser la procédure budgétaire et de garantir la cohérence du mouvement législatif.
Immenses réformes assurément et qui paraissaient de nature à faire de la nouvelle République le premier régime authentiquement libéral que la France ait jamais eu. Rien, ou en tout cas peu de choses, aurait dû empêcher la Cinquième République de devenir une Troisième République bis, dotée d’une autorité gouvernementale renforcée et stabilisée, mais restée profondément et même exclusivement une République parlementaire. Le texte donnait certes au Président d’importantes prérogatives politiques mais les lois constitutionnelles de 1875 avaient fait de même et l’obligation du contreseing ministériel avait alors permis au chef de gouvernement d’assurer la direction effective du pays et de cantonner la fonction présidentielle dans une activité de contrôle et d’arbitrage.
Retour à Bayeux
En pratique toutefois, trois choses en ont décidé autrement. Psychologiquement d’abord, les Français pensaient au plus profond d’eux-mêmes que le général de Gaulle, comme d’ailleurs il s’amuserait à le relever, n’était pas arrivé à l’Élysée « pour y inaugurer les chrysanthèmes ». C’était à lui qu’on avait fait appel et à personne d’autre et il était président. Conjoncturellement, l’affaire algérienne allait lui permettre de construire dans l’ordre régalien ce que Jacques Chaban-Delmas avait qualifié de « domaine réservé » et ce ne serait pas le contreseing ministériel qui allait l’empêcher, dès lors que le Premier ministre y consentait, d’exercer réellement les prérogatives que lui reconnaissaient formellement la Constitution. Politiquement enfin, de Gaulle allait en 1962 choisir de renverser la table en obtenant par référendum, et dans des conditions outrageusement anticonstitutionnelles, l’inscription dans la Constitution de l’élection du Président de la République au suffrage universel. Dans son discours du 16 juin 1946 le général s’était gardé de proposer une si audacieuse novation ; la révision de 1962 n’en était pas moins une revanche de l’esprit de Bayeux sur les compromis de 1958. Revanche partielle toutefois car la République parlementaire restait en place, à la fois mieux tenue et plus respectée grâce à son attirail de dispositions rationalisantes. On se retrouvait donc avec deux pouvoirs séparés, issus tous les deux du suffrage universel, potentiellement hostiles l’un à l’autre, et condamnés à s’entendre sans que rien pour autant pût garantir qu’ils le fissent. Le peuple habitait désormais deux maisons et, par cet embarras de richesses inattendu, ne savait plus guère où loger.
Les mystères d’une longévité
Le cheminement passablement accidenté d’une République aussi baroque appelle deux questions : comment un équipage aussi déséquilibré a pu pendant plus de soixante ans faire sa route sans jamais ni rompre ni verser ? Pourquoi depuis trois ans, trois ans seulement, semble-t-il désormais incapable de rouler plus avant et, littéralement paralysé, de conduire ses passagers à l’étape suivante ?
L’une des principales réponses, qui ne sont certes pas toutes d’ordre institutionnel, à ces deux interrogations me paraît résider dans la singularité proprement gaullienne du mode de dévolution du pouvoir gouvernemental prévu par nos institutions. La cinquième République est une République parlementaire du deuxième type : le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale mais l’Assemblée ne prend aucune part à sa conception et à son enfantement. Le contrat qui les lie l’un à l’autre est un pur contrat d’adhésion. C’est une simple signature qu’on attend de la Chambre en bas d’un document conçu par le Président de la République. Et encore, le vote de confiance n’étant pas une figure imposée, un accord tacite suffit chez nous à faire vivre et prospérer un gouvernement dont le général de Gaulle nous a toujours dit qu’il était fait et parfait dès lors qu’il avait été proclamé sur les marches de l’Élysée. Sauf bien sûr que les députés ont à tout moment, par le droit de censure, le pouvoir de défaire ce qu’ils n’ont pas été admis à faire.
On voit là toute la différence avec le système allemand qui fait du gouvernement fédéral, de ses membres et de son programme le fruit d’une maturation parlementaire toujours laborieuse, parfois douloureuse mais jamais escamotée. Le « bottom up » allemand est le contraire du « top down » français. Et c’est ce qui explique que la défiance constructive allemande — entendez la subordination du renvoi du chancelier à l’élection simultanée de son successeur — est inimaginable en France car il faudrait supposer que le Premier ministre soit chez nous élu par les députés au lieu de leur être « offert » par le chef de l’État.
Les conséquences de ce dispositif sur la bonne marche du système sont relativement simples : cela fonctionne quand il n’y a pas de contestation possible sur la composition envisagée du gouvernement et sur le choix de son chef, ce qui est le cas dans deux hypothèses très différentes, celle de la concordance des majorités présidentielle et parlementaire et à l’inverse celle de l’arrivée à la Chambre d’une opposition majoritaire sans équivoque à la politique du président. Dans la première hypothèse, la main appartient au Président de la République. Dans la seconde, la cohabitation impose ses règles et c’est le chef de la majorité à la Chambre qui mène le jeu, se propulse à Matignon comme Premier ministre, nomme les siens dans les ministères, détermine et conduit l’action du gouvernement, sous réserve du respect des prérogatives régaliennes du Chef de l’État et d’un accord avec ce dernier sur les titulaires des portefeuilles.
Les surprises d’un délitement
C’est en revanche un tout autre potage quand on est confronté, comme on l’est en France depuis 2022 et sous une forme aggravée depuis 2024, à l’incertitude qui règne sur les contours d’une éventuelle majorité, sur le choix de ses dirigeants, tous potentiellement rivaux et associés, et sur la direction de l’action à conduire. Le mixte présidentialo-parlementaire à la mode gaullo-debréiste est impuissant à prévenir les risques de cafouillage et de blocage qui précipitent alors le système politique tout entier dans l’inertie et l’instabilité. Le pouvoir du président est, comme le traité de Versailles vu par Jacques Bainville, à la fois trop faible pour ce qu’il a de fort et trop fort pour ce qu’il a de faible : trop fort car sa logique instinctive le conduit à tout préempter en lieu et place du Parlement dans le choix du chef, des hommes et de leur programme, trop faible car sa puissance s’arrête au seuil de « l’enceinte sacrée » de la délibération parlementaire, là où il livre le gouvernement qu’il a formé à la foule bruyante et vindicative de parlementaires court circuités, divisés et égarés. C’est à ce point précis de trouble et de confusion que notre République est arrivée.
Pour sortir du piège, il faudrait sans doute aller jusqu’au bout, et même un peu plus loin, de la logique parlementaire permise et même portée par toutes les dispositions de la Constitution de 1958 que nous avons évoquées. Les réalisations du mécano ne plaisent qu’aux joueurs qui en ont assuré le montage. Les parlementaires leur ressemblent. Ils ne peuvent aimer que ce qu’ils font eux-mêmes et ils ne peuvent faire que ce qu’on prend soin de leur laisser faire. L’erreur tragique d’Emmanuel Macron, c’est en 2022 qu’il l’a commise en ne tenant aucun compte du fait singulièrement nouveau constitué par la combinaison de l’échec des siens aux élections législatives et de l’insuccès parallèle d’une opposition irrémédiablement divisée — RN à côté de LFI — et totalement incapable de former une alternative. Le président aurait alors pu tenter non pas de tendre mais de rendre la main aux parlementaires et, reprenant les usages redevenus opportuns de la Quatrième République, de confier une — ou plusieurs successivement si c’était nécessaire — mission exploratoire à une personnalité choisie pour sa capacité à former sous sa seule responsabilité une majorité et une équipe ministérielle trans-partisanes. En toute logique, c’est un contrat de gouvernement passé en bonne et due forme par LR et les formations issues de la macronie qui serait sortie de cette petite révolution copernicienne.
Le Président avait toutefois trop à l’esprit les traditions de la République gaullienne et trop peu le goût des autres pour ne pas s’ accrocher aux illusions d’une gestion jupitérienne des grands équilibres — « ma porte est ouverte, ralliez-vous à moi » — au risque de fournir ainsi à la majorité négative qui s’était emparé de la Chambre le grand alibi qui lui permettrait de vivre dans le confort de la négativité et de s’épargner les choix difficiles que lui aurait imposés une vraie mise en responsabilité. Cette insensibilité présidentielle aux exigences d’une situation inédite allait littéralement empoisonner le deuxième quinquennat.
La République des amendements
Que faire aujourd’hui pour rendre ses chances à une démocratie libérale et respectée ? Le tournant néo-parlementaire a bien été engagé par Sébastien Lecornu qui fait mine d’avoir entendu la leçon des trois dernières années en remettant aux députés à la fois les clés de sa politique et de la survie de son gouvernement, se prêtant hélas pour assurer la seconde à tous les coups de canif que les socialistes lui demandent de porter à la première. Ce n’est pourtant pas là le bon schéma e la juste voie. L’idée n’est pas de voir un homme du Président mener à l’Assemblée une politique du « laissez faire, laissez voter ». Sans un accord parlementaire préalable, imposé ou négocié, sur une ligne d’action gouvernementale à la fois claire et cohérente, la politique se condamne à l’impuissance et condamne les citoyens à la désespérance. René Capitant avait naguère souligné le rôle irremplaçable d’un gouvernement fort, principal garant de la cohérence et de la continuité d’un mouvement législatif, international et budgétaire qui sans lui ne serait qu’errance et confusion. Qu’il tombe du ciel ou procède de la base, le devoir gouvernemental de proposition et d’arbitrage est un incontournable qui s’impose avec une force égale dans une République parlementaire et présidentielle. Or c’est clairement à l’évanescence programmée de la fonction gouvernementale que l’on assiste depuis la chute du ministère Bayrou. Désormais le compromis n’améliore pas le texte initial, il le remplace. L’amendement se substitue au projet. Les branches se passent de l’arbre. Amélie de Montchalin l’a candidement reconnu : ce n’est pas le gouvernement mais le Parlement qui fait le budget et assume donc seul dans sa confusion plurielle une responsabilité de portée essentiellement exécutive. Voici venu le temps de la République des amendements.
Comment en sortir, disions-nous ? La réponse est complexe car ce désordre et cet avachissement institutionnels se produisent sur un fond de décrochage et de rétraction accélérée des valeurs fondatrices de l’humanisme occidental, qui hypothèque, en France mais aussi en Europe et aux États-Unis, l’avenir libéral et solidaire de nos sociétés. On ne peut donc exclure que, chez nous comme ailleurs, le rétablissement d’un pouvoir fort ne permette l’établissement d’un pouvoir mauvais. Dissolution ou présidentielle anticipée, toute crise inquiète. Il n’en reste pas moins que la République ne peut être cet orchestre sans chef qu’elle est en train de devenir. Retour aux grandes années de l’hégémonisme présidentiel ou construction à l’européenne d’un vrai régime parlementaire, la Cinquième République autorise tout sauf le consentement à voir l’État dériver sans force ni boussole vers son néant. La République acéphale est la dernière de nos utopies constitutionnelles. Comment pourrait-on s’y résigner ?
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