Encore une fois, le déficit budgétaire sort des clous edit

La Cour des Comptes de la Nation a remis en cause les prévisions de déficit budgétaire pour 2017, qui ont servi de cadre à la dernière loi de Finance adoptée sous l’ère Hollande. Il en va de même pour les promesses faites à la Commission européenne pour 2018. L’affaire est grave. Elle nuit à la réputation de la France, elle met le nouveau gouvernement sous pression dès le départ, et surtout elle révèle l’incapacité de l’État à gérer un budget qui représente plus de la moitié du PIB.

Les cyniques hausseront les épaules, parce que c’est presque toujours comme ça, parce qu’en année électorale les petits cadeaux font les bons électeurs et parce que ce jugement arrive après les élections. Les puritains s’offusqueront d’un mensonge officiel, qualifié d’insincérité par la Cour des Comptes : la charge est lourde. Les pragmatiques observeront que l’exercice est difficile et les erreurs inévitables. Tout cela est vrai, mais n’a rien d’une fatalité. Nos institutions sont dysfonctionnelles. Sans changement, cela se reproduira.

Une dette publique qui pèse presque 100% du PIB est un lourd handicap. Cela réduit les marges de manœuvre pour faire face à un ralentissement. La charge de la dette absorbe environ 10% du budget, et ce alors que le taux d’intérêt est voisin de zéro ; quand le taux remontera, probablement en 2018, elle augmentera. Et comme la charge est financée par les impôts…

Même en dehors des périodes électorales, les gouvernements ont tendance à dépenser plus qu’ils ne prélèvent sous forme d’impôts. Ces dépenses font des heureux, qui ne sont pas censés être ingrats, alors que les impôts sont impopulaires. Ce phénomène, parfois appelé biais vers les déficits, n’est pas propre à la France, loin de là. C’est pour cela que le processus budgétaire doit être encadré par des institutions qui réduisent, voire bloquent le biais. Une multitude d’expériences a permis de dégager les bonnes solutions. Elles prennent la forme d’une règle – quel solde budgétaire est acceptable en fonction des circonstances – et d’une institution officielle chargée d’assurer le respect de la règle à l’avance, et non après coup quand c’est trop tard. De nombreux pays, qui ont souffert du même biais, ont mis en place ce type de solution et, ô miracle, les déficits ont fondu et même souvent disparu.

La France aussi dispose de ce genre de solution. Membre de la zone euro, elle est soumise au Pacte de stabilité, et donc à un plafond de 3% du PIB pour son déficit, qui implique une multitude d’obligations censées être mises en œuvre par la Commission. Mais cette mécanique n’a jamais bien fonctionné, essentiellement parce que la politique budgétaire reste une prérogative nationale, si bien que les remontrances de la Commission sont ignorées par les gouvernements, et par leurs parlements qui votent les budgets. Depuis la création de l’euro en1999, le déficit public français a dépassé 3% 13 fois sur 18. Face à cet échec patent, le pacte a été renforcé en 2012 par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Ce traité requiert que chaque pays adopte une loi, « si possible » constitutionnelle, qui limite le déficit hors charge de la dette à 0,5% du PIB et que soit mis en place un organisme indépendant qui vérifie à l’avance la qualité des prévisions et la compatibilité du budget avec les engagements pris.

La France n’a pas inscrit cette « règle d’or » dans la Constitution, c’est seulement une loi organique. Elle a créé un Haut Conseil des finances publiques qui est formellement indépendant mais inséré dans la Cour des Comptes. Contrairement à ce qui se fait dans bien d’autres pays, le Haut Conseil n’est pas doté de capacités techniques propres pour faire son travail ; il dépend de l’aide que veulent bien lui apporter Bercy et la Cour des Comptes. Depuis la mise en place de ces arrangements, le budget a régulièrement excédé les 3% et la France a été placé par la Commission sur la liste d’infamie des pays qui contreviennent au pacte de stabilité. Pour le budget 2017, le Haut Conseil a exprimé à l’avance, en septembre 2016, de sérieux doutes sur les objectifs annoncés par le gouvernement, doutes balayés sans plus de considération. La Cour des Comptes vient de corroborer la validité de ces doutes, mais il est trop tard, encore une fois.

C’est donc ce changement institutionnel bancal qui est aujourd’hui mis à nu. Obligée par le traité, la France a mis en place la règle et l’organisme indépendant a minima (ce fut le débat sur le « règle d’or » à la fin du mandat de Sarkozy). Ce n’est évidemment pas par hasard. Les politiques ne veulent pas se voir contraints, c’est exactement ce qu’implique le biais vers les déficits. La superstructure administrative, Bercy en l’occurrence, n’entend pas partager ses prérogatives, et encore moins céder au Haut Conseil une part de ses attributions. La Cour des Comptes préfère ses sulfureux et spectaculaires rapports ex post, donc inutiles, à des interventions ex ante qui pourraient contraindre le gouvernement. Les médias et l’opinion publique ne s’intéressent pas à ces considérations technico-bureaucratiques. Et vogue la galère, sauf qu’elle n’est pas loin de sombrer.

Pour couronner le tout, les réactions au rapport de la Cour des Comptes sont tout aussi traditionnelles. La Cour a avancé des suggestions pour limiter la casse. Entre autres, elle insiste sur l’impérieuse nécessité de réduire les dépenses, et donc le coût de la fonction publique : salaires gelés, avantages remis en cause, effectifs réduits. Immédiatement, les syndicats ont exprimé leur indignation. Comme quoi les bénéficiaires des largesses de l’État ne sont pas aussi reconnaissants que prévu. En réalité, ces largesses sont devenues un droit acquis pour tous ceux qui en bénéficient.

Comment sortir de ce cercle vicieux qui plombe la dette publique depuis des décennies ? Pendant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron a articulé de nombreuses propositions qui vont dans le bon sens. On retient son souffle pour voir s’il va arriver à couper dans les dépenses et réduire le déficit tout en allégeant le poids excessif des prélèvements obligatoires. Deux raisons d’être inquiet viennent à l’esprit.

La première concerne la correction du « dérapage Hollande ». Revenir en dessous de 3% au plus tôt implique une reprise de l’austérité. En dehors de toute considération politique, ce n’est pas le moment. La reprise de la croissance est bien là, mais, sauf surprise, elle est plutôt faible. Ré-instiller une dose d’austérité à ce stade pourrait retirer le vent dans les voiles de l’économie. Alors que cette reprise est un véritable don du ciel pour le quinquennat qui démarre, un de plus, une rechute pourrait faire ressembler Macron à Sarkozy et Hollande qui, tous les deux, ont eu l’infortune de devoir gérer une récession. On nous dit qu’il en va de la crédibilité du nouveau président, en France et en Europe. Que nenni ! La Cour des Comptes lui a fait le cadeau de blâmer son prédécesseur pour le dérapage budgétaire. Il peut très bien utiliser ce cadeau pour expliquer qu’il lui faut désormais décaler son objectif de faire redescendre le déficit. S’il fait les réformes annoncées, nul ne lui en tiendra rigueur, et surtout pas l’Allemagne et donc la Commission. 

L’autre source d’inquiétude est que, à en juger par ce qu’il en a dit durant la campagne, Macron ne semble pas avoir identifié l’importance du mécanisme institutionnel mou qui tolère les déficits. Le piège est qu’il croie au volontarisme politique en la matière, qu’il suffise que sa main ne tremble pas pour mettre un terme définitif au laxisme budgétaire. Tôt ou tard, comme tous les gouvernements de par le monde, il sera sous pression politique et la tentation des petits cadeaux reprendra le dessus. Ce biais est imparable et beaucoup plus puissant qu’une volonté de circonstance. La solution est de transformer la loi organique requise par le pacte budgétaire européen (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG) en loi constitutionnelle et de repenser le Haut Conseil. Ce dernier devrait être un organisme indépendant, légalement et fonctionnellement de toute autre institution, y compris de la Cour des Comptes. Il devrait être composé d’un nombre restreint de membres, alors qu’aujourd’hui il en comprend dix, ce qui complique la recherche de consensus ferme. Il devrait être doté de moyens techniques autonomes pour produire ses propres prévisions. Ainsi, aux Pays-Bas ou en Angleterre, c’est le conseil indépendant qui établit ces prévisions et surveille en temps réel la mise en œuvre du budget, et non le ministère concerné. Il s’ensuit que les membres du Haut Conseil devraient avoir une compétence technique plus élevée que ce n’est actuellement le cas.

Une telle réforme va à l’encontre des instincts des responsables politiques et administratifs. C’est bien normal puisqu’il s’agit de leur lier les mains. Au bout du compte, cependant, c’est dans leur intérêt, et dans celui du pays, tout comme Ulysse s’est volontairement attaché au mât de son navire pour résister aux tentations des sirènes.

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