De la comitologie budgétaire en Europe edit

July 16, 2010

La crise de la dette souveraine en Europe a mis en évidence les faiblesses institutionnelles encadrant les politiques budgétaires en Europe. À une faiblesse institutionnelle, il convient donc de trouver une réponse institutionnelle. Oui mais laquelle ?

Nous proposons ici la création de comités budgétaires nationaux indépendants ainsi qu’un comité européen qui évaluerait, sur la base des informations fournies par les comités nationaux, l’impact des politiques budgétaires nationales pour l’ensemble de la zone euro. Cette architecture, comparable à celle des politiques de la concurrence ou de régulation financière présenterait l’avantage de préserver la souveraineté nationale en matière budgétaire, tout en offrant un diagnostic européen sur la politique économique en œuvre.

Pourquoi un comité et pas simplement des règles ? Parce que l’expérience européenne a montré qu’il est très difficile de mettre en œuvre une règle pour laquelle les juges sont aussi parties. En revanche, il est essentiel que les choix budgétaires soient évalués de façon transparente. Les États-Unis disposent ainsi du Congress Budget Office, la Suède du Conseil de politique fiscale, le Royaume-Uni de l’Office for Budget Responsibility. Ces institutions ont pour mission d’expliquer les choix de finances publiques et de les évaluer, pour le court terme comme pour le long terme.

À court terme, un comité budgétaire national viserait à évaluer si le budget présenté au Parlement est cohérent avec la conjoncture économique, s’il ne met pas en danger la soutenabilité de moyen terme de la dette et enfin, plus largement, si les politiques économiques financées par ce budget peuvent être évaluées de façon transparente.

À moyen terme, il s’agit de projeter les implications du budget en cours pour l’évolution de la dette et sa soutenabilité, son coût et les contraintes qui s’imposeront ainsi, ou non, aux générations futures. Ce cadre impose implicitement d’évaluer le bien-fondé des politiques économiques proposées, et ex-post l’efficacité de ces politiques. Prenons un exemple concret avec le Comité suédois : lors de l’examen d’un budget, il a montré que la réforme proposée du système de cotisation à l’assurance chômage allait entraîner une hausse telle des cotisations qu’une partie de la population renoncerait à se couvrir et ne bénéficierait donc plus d’assurance en cas de chômage (ces cotisations se faisant de façon consultative auprès des syndicats). L’intérêt de telles évaluations n’est pas strictement politique : elles permettent de discriminer parmi les politiques efficaces en regard de leur objectif, et donc de ne pas maintenir des politiques coûteuses en regard de la faiblesse de l’objectif atteint, comme de renforcer les moyens dédiés aux politiques les plus efficaces.

L’importance des choix budgétaires sur la situation économique courante, mais aussi sur les perspectives de moyen terme, l’importance d’évaluer les politiques publiques de façon claire et transparente pour éclairer les choix démocratiques, plaident pour la mise en œuvre d’institutions similaires pour chaque pays européen. Rattachée ou non au Parlement, peut-être à la Cour des Comptes, une telle institution n’est pas nécessairement une nouvelle entité technocratique : sa composition peut assurer à la fois son expertise et sa pédagogie. Ainsi, en Suède, siègent des universitaires, suédois et étrangers, ainsi que des hommes politiques. La difficulté de la matière, l’urgence de redresser les comptes publiques sans nuire à la croissance, la nécessité de communiquer clairement les choix non seulement aux marchés, mais aussi et surtout à la population justifierait la création d’un tel organisme.

Au niveau européen, la crise a montré la nécessité d’avoir plus de coordination budgétaire, notamment pour éviter des dérapages nationaux qui peuvent peser sur le système financier entier de la zone euro et compliquent la tâche de la politique monétaire commune.

Profitant d’une monnaie commune et des taux bas qui y étaient associés, au cours des dix premières années de vie de l’euro chaque pays de la zone euro a mené sa propre politique économique, souvent en s’endettant au-delà de ses moyens. Certains pays se retrouvent ainsi dans des situations d’endettement privé (ménages, entreprises financières ou non-financières) énormes, ou avec des dettes publiques à des niveaux inconnus en temps de paix : la possibilité qu’ils puissent ne pas rembourser menace la stabilité du système financier européen, au point qu’une solution européenne de sauvetage a dû être trouvée, avec le plan d’aide à la Grèce d’abord, puis le Fonds européen de soutien financier dans lequel tous les pays de la zone euro sont liés budgétairement pour assister l’un des leurs en cas de difficultés financières. L’endettement individuel est de facto un problème commun.

Une coordination budgétaire s’impose donc à court comme à moyen terme pour gérer au mieux la sortie de crise, et s’assurer que les actions nationales ne menacent pas la stabilité monétaire et financière de la zone euro. Un comité européen aurait à vocation d’évaluer les expertises nationales et les implications pour l’ensemble de la zone euro. Pour le court terme, le comité budgétaire européen veillerait à la coordination des ajustements budgétaires, ce qui permettrait aux pays dans les situations les plus périlleuses de redresser leurs comptes publics, alors que les pays « plus à l’aise » pourraient repousser ou procéder à un ajustement de leurs finances de façon plus graduelle, contribuant à assurer un minimum de demande dans la zone euro.

À moyen terme, le comité européen aurait pour vocation d’analyser au niveau européen les effets de moyen terme des politiques individuelles. Ce comité agrégerait les analyses des comités individuels et en déduirait les impacts pour la zone. Ce faisant, il aurait nécessairement vocation d’évaluer les travaux individuels de chaque comité budgétaire : la rigueur de l’analyse devant être commune pour qu’une analyse agrégée ait du sens. Charge au Conseil des ministres de l’Économie et des Finances d’en déduire des implications pour leur politique nationale, dans un esprit de coordination sinon de coopération. On pourrait même envisager dans ce cadre plus de coordination des politiques de cohésion et de fonds structurels –donc d’investissement public – agissant comme récompense, motivation, ou en négatif comme pénalité. Ces politiques deviendraient ainsi un outil d’investissement européen, plutôt qu’une subvention nationale supplémentaire.

Au total, la crise aurait abouti à améliorer la gouvernance budgétaire nationale, avec les comités « à la suédoise » en charge de l’évaluation des politiques économiques nationales, et la coordination de ces politiques. On institutionnaliserait un peu plus la coordination que ne l’ont fait les procédures de « Grandes orientations des politiques économiques » en les rapprochant des centres de décisions nationales et en les mettant au cœur des discussions de l’Eurogroupe et des Conseils des Ministres, tout en préservant les souverainetés nationales.