En attendant l’Europe edit
Forum économique mondial de Davos, 22 janvier 2026 : les représentants de vingt pays signent la Charte constitutive du Conseil de la Paix (Board of Peace) aux côtés de son créateur et omnipotent président, Donald Trump. Image stupéfiante : deux des pays fondateurs sont membres de l’Union européenne (Bulgarie et Hongrie), deux sont candidats à l’adhésion à l’Union européenne (Turquie, Albanie mais sans représentant à Davos), un autre potentiellement candidat (Kosovo) et quatre sont bénéficiaires de la politique de voisinage de l’Union (Arménie, Azerbaïdjan, Jordanie et Maroc).
C’est dire que sur vingt membres fondateurs, neuf sont étroitement liés à l’UE. On attendait l’Europe avec une parole forte, on eut l’auto proclamation égotique de Donald Trump en héraut d’une organisation qui cherche à lancer un nouvel ordre international, concurrent de celui que l’Union porte depuis sa création.
Le « deal » de Turnburry avait fait douter de la capacité de l’Union à défendre sa politique commerciale, compétence pourtant exclusive. La cérémonie de Davos fut une cruelle désillusion pour sa politique extérieure. Celle-ci avait culminé avec le 5e élargissement comme réponse géopolitique à la dissolution de l’URSS en 1991. Âge d’or où l’optimisme était de mise, porté par la conviction que la démocratie libérale et l’économie de marché allaient se répandre sur le continent dans un mouvement irrépressible marquant la « fin de l’Histoire ».
Mais comment éviter que l’expansion de l’Union ne crée de nouvelles lignes de partage en Europe ? C’est ce que la politique de voisinage, lancée en 2004, devait réaliser avec ses voisins orientaux en promouvant « stabilité et prospérité aux nouvelles frontières de l’Europe élargie ». Puis avec son Partenariat oriental avec l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Politique de voisinage étendue aux riverains sud de la Méditerranée, du Maroc au Liban.
C’était le soft power de l’Union à son acmé. Elle visait à une projection de l’UE sur ses voisins dans une vision idéalisée des relations entre le centre, forcément admiré, et la périphérie, forcément demanderesse d’y être associée. Et l’Union, grisée par le succès du grand élargissement offrit aussi une « perspective européenne » aux Balkans occidentaux et ouvrit les négociations d’adhésion avec la Croatie et la Turquie.
Ces initiatives s’inscrivaient parfaitement dans la Stratégie européenne de Sécurité présentée en 2003 par Javier Solana où l’Union se donnait la responsabilité d’être un « acteur international majeur ». Responsabilité idéalisée par le président du Conseil européen, Herman van Rompuy, lors de la remise du prix Nobel de la Paix à l’UE à Oslo en 2012, pour qui, la paix achevée en Europe, « une autre tâche historique nous incombe à présent, préserver la paix là où elle règne aujourd’hui ».
Les illusions perdues dans le voisinage Est
Six ans plus tard, les troupes russes entraient en Géorgie pour voler au secours de l’Ossétie du Sud que le président Saakachvili avait imprudemment tenté de reconquérir. On attendait l’Europe, on n’eut que les bons offices de Nicolas Sarkozy pour la présidence française de l’Union. Certes, les troupes russes se retirèrent de Géorgie à la suite du cessez-le-feu mais pas de l’Ossétie du Sud dont Moscou reconnut alors l’indépendance. L’initiative malheureuse de Saakachvili avait offert une opportunité à la Russie pour soutenir son ‘étranger proche’ et secourir ses russophones. C’était la première intervention de l’armée russe hors des frontières de la Fédération de Russie en Europe depuis la dissolution de l’URSS. La réaction de l’Europe fut pourtant limitée, exposant sa pusillanimité et ses divergences.
De la Géorgie à l’Ukraine, l’Union étala plus encore ses faiblesses après que la Russie eut annexé la Crimée et soutenu ses affidés dans le Donbass. Là-encore, l’Europe ne fut pas au rendez-vous de cette grave atteinte au droit international par l’agression d’un Etat souverain aux frontières reconnues. C’est peu de dire que les sanctions n’ont pas été à la hauteur des violations et des enjeux. On attendait l’Europe avec une réaction forte, on eut les accords boiteux de Minsk 1 puis 2, jamais vraiment appliqués. L’Agenda 2000 de la Commission européenne — préparatoire au 5ème élargissement — avait pourtant recommandé de « conduire les relations avec les (nouveaux) voisins de l’Est avec prudence après l’élargissement ». À l’évidence, l’accord d’association et de libre échange complet et approfondi avec l’Ukraine de 2013 était bien éloigné de cette prudence. On ne peut lancer de politiques audacieuses si l’on a ni la volonté ni les moyens de les faire respecter.
L’Arménie fut plus prudente en raison de sa dépendance économique et militaire de la Russie en refusant ce même double accord pour lui préférer un ‘partenariat global’, signé en 2017. Elle ne fut pas payée de retour par Moscou qui l’abandonna face à la guerre lancée par l’Azerbaïdjan en 2020 et 2023 pour conquérir le Nagorno Karabakh. On avait attendu l’Europe pour rapprocher les belligérants, tous les deux membres de la politique de voisinage. On eut les deux visages de Bruxelles. Pendant que le président du Conseil, Charles Michel, engageait une médiation, la présidente de la Commission signait un partenariat pour l’énergie avec Bakou afin de compenser la rupture d’approvisionnement avec Moscou après l’invasion de l’Ukraine. L’image donnée de deux négociations séparées posait à nouveau question sur la politique étrangère de l’Union.
Le traité de paix finalisé en mars 2025 par Erevan et Bakou buttait notamment sur la demande du président Aliyev d’obtenir un couloir pour relier l’Azerbaïdjan à son exclave azérie du Nakhitchevan en territoire arménien. Mais avec un contrôle total comme une extension de son propre territoire, ce que Erevan ne pouvait accepter. Nouvelle occasion pour l’Union de proposer une solution, laquelle était en préparation comme on l’affirmait alors en mai 2025 auprès du Haut Représentant pour la politique étrangère.
On attendait l’Europe. On eut l’accord de Washington entre Ali Aliyev et Nikol Pachinian le 7 août 2025. Le couloir, géré par une société privée pendant 99 ans, portera bien évidemment le nom de « Trump Route for International Peace and Prosperity (TRIPP) ». Les deux protagonistes méritaient bien de siéger à Davos ! Les Etats Unis prenaient ainsi pied dans l’arrière-cour de la Russie. Pour l’Union, c’était un nouvel échec de sa politique de voisinage. Ratage qui illustrait le manque de leadership et la lenteur des réactions et procédures.
Du processus de Barcelone au non alignement actif dans le voisinage Sud
La fin de la guerre froide et les accords d’Oslo entre Israël et ‘Autorité palestinienne en 1993 soufflèrent un vent d’optimisme qui porta le partenariat euro-méditerranéen adopté à Barcelone en 1995. Audacieuse initiative qui reposait sur des accords de libre-échange asymétriques et une coopération régionale. Au lieu de moderniser ce partenariat Euromed, l’Union lui adjoignit en 2004 la politique de voisinage inventée pour ses partenaires orientaux. Pour ajouter à la confusion, l’Union pour la Méditerranée était lancée en 2008 à l’instigation de la France.
L’Union et ses États membres y restaient pourtant largement prédominants, à l’exception de la Syrie. Après les « printemps arabes », on attendait l’Europe avec un plan Marshall. On eut « une stratégie nouvelle pour un voisinage en mutation », adoptée en urgence. Elle dut être réexaminée quatre ans plus tard, sans répondre aux attentes. En 2021, le Nouvel agenda pour la Méditerranée ne réussit pas à enrayer l’affaiblissement de l’Union. La Russie a fait un retour en force en Algérie, Egypte et Libye. Les États du Golfe ont fait de la Tunisie et de l’Égypte des vassaux. Et les entreprises chinoises ont pris une place prépondérante sur les marchés de la rive sud. Quatre pays traduisent cette attente d’Europe déçue, à des degrés divers.
La Tunisie, encensée par l’Union après sa « révolution du jasmin » pour sa modération et ses réformes. Las, le jasmin s’est fané. Et le pays s’enfonce dans une crise économique et politique qui le place en débiteur de l’Algérie et d’États du Golfe. Avec la Chine qui la courtise. Les Tunisiens attendent de l‘Europe bien plus que l’aide apportée pour freiner la migration. Alors, la jeunesse « prend la mer, comme on prend le maquis (…) et parce qu’on cherche un avenir », pour reprendre les fortes paroles de Kamel Daoud sur l’Algérie (Facebook, 24 janvier 2018).
Le Maroc, où l’Union a étalé ses désaccords sur le statut du Sahara occidental pendant des décennies. Dissonance doublée d’un conflit juridique entre le Conseil et la Cour de Justice sur l’application ou non au peuple sahraoui des protocoles agricole et de pêche avec le Maroc. Jusqu’au moment où Donald Trump a reconnu la marocanité du territoire, suivi par l’Espagne et la France après que le royaume eut utilisé la pression migratoire comme instrument de pression. Rabat a longtemps attendu que Bruxelles ouvre cette reconnaissance. C’est Washington qui l’a fait, entraînant le Conseil de Sécurité des Nations Unies (Résolution 2797 du 31 octobre 2025). Le partenariat stratégique signé en 2016 par Xi Jinping et Mohamed VI ainsi que la coopération étroite entre Rabat et Moscou n’y sont pas étrangers. Le royaume chérifien a compris que dans ce monde en recomposition, son non alignement actif était son salut.
La Libye, a offert la caricature d’une Union divisée et limitée : intervention des seuls Royaume Uni et France ; aide logistique indispensable des États Unis. Quant au conflit entre Israël et la Palestine, d’aucuns attendent toujours l’Europe. N’est-ce pas le lourd héritage de l’antisémitisme séculaire des sociétés et d’Etats européens et surtout celui de la Shoah qui paralysent l’Europe ? Mais ce passé coupable et honteux peut-il pour autant justifier le grand silence de l’Union européenne ?
Les Balkans occidentaux attendent eux l’Europe depuis le sommet de Thessalonique en 2003 qui leur a promis l’adhésion. Situation certes à torts partagés entre ses partenaires et l’Union. Mais sa politique attentiste et souvent erratique affecte sa crédibilité et fait douter de sa capacité à s’imposer dans son arrière-cour. L’Assemblée générale des Nations Unies lui a demandé en 2010 de « faciliter un dialogue entre la Serbie et le Kosovo pour la réalisation de progrès sur le chemin de l’UE et pour améliorer la vie des populations ». Après des progrès jusqu’en 2013, le dialogue s’est enlisé. Notamment parce que la non reconnaissance de l’indépendance du Kosovo par cinq États membres de l’Union ne l’incite guère à des compromis. La présidente du Kosovo, Vjosa Osmani, l’a bien compris. En siégeant à Davos, elle sort quelque peu son pays de son isolement international et donne un gage au ‘faiseur de paix’ de Washington qui, demain peut-être, imposera ses solutions en narguant l’Union européenne.
En Bosnie Herzégovine, les plus européens attendent encore l’Europe. Mais c’est Washington qui a récemment apaisé la situation politique interne tendue en levant les sanctions du Trésor sur le président Dodik et ses affidés. Il est temps pour l’Union d’y ouvrir un débat sans tabou pour des compromis indispensables et éviter ainsi que ce soit à nouveau Washington qui s’impose à la barbe de Bruxelles.
Les politiques ambitieuses d’élargissement et de voisinage se sont fracassées sur le basculement du monde avec l’agression de l’Ukraine par la Russie en 2014 puis le 22 février 2022. Et par le retournement de l’administration américaine depuis l’accession au pouvoir de Donald Trump II le 25 janvier 2025. L’illibéralisme triomphe de Washington à Pékin, de Budapest à Moscou et Ankara. C’est la mort de la politique de voisinage de l’Union. L’Europe n’a pas tenu son pari de devenir un « acteur mondial majeur » et de préserver la paix dans ses voisinages. La guerre lui a certes été imposée en 2022, mais elle n’a pas réagi avec la force nécessaire lorsque Moscou en a lancé le prologue en 2014.
L’Union est devenue otage de la Russie. Captive aussi de la politique des Etats Unis depuis des décennies, elle en est devenue vassale. Et aujourd’hui proie économique de la Chine[1]. Le modèle européen est certes affaibli par ces trois pays. Mais c’est d’abord en son sein que se trouvent les ferments de ses faiblesses. Derrière des conclusions du Conseil européen souvent incantatoires, l’Union reste le plus souvent divisée. Or, elle ne peut plus s’offrir le luxe de s’endormir le vendredi sur des conclusions lénifiantes pour se réveiller le lundi sans position commune face à une crise majeure.
C’est un aggiornamento que l’Union doit entreprendre. D’autant plus pressant que Chine et Russie capitalisent sur ce qui leur apparaît comme une Europe impotente, abandonnée par son grand allié, les Etats Unis. Des analyses stratégiques capables de façonner en amont consensus et culture stratégique commune font largement défaut. De même que l’anticipation des crises mais surtout des opportunités pour affirmer son rôle. Un Conseil de sécurité, comme prôné par Pierre Vimont, serait un atout. Toutefois, sans leadership et prise de décisions plus rapide, ces exercices ne seront pas suffisants. Ainsi qu’un nouveau narratif à inventer, au langage réaliste et clair. Où l’Europe doit aussi se départir de sa tentation de prescrire un modèle car on ne saurait coopérer seulement avec des partenaires qui soient ce que nous souhaiterions qu’ils fussent.
L’Europe a-t-elle aujourd’hui les moyens de ses ambitions ? Son décrochage technologique et économique la bride, comme Mario Draghi et Enrico Letta l’ont bien documenté. Les mesures proposées doivent être prises d’urgence pour que l’Europe puisse asseoir son influence et retrouver un rôle à sa mesure. Et si des États membres préfèrent leur « vassalisation heureuse » – comme le président Matarella l’a si ironiquement dit – alors un cercle restreint d’États volontaires devra engager une voie autonome dans ce moment existentiel. En attendant l’Europe, demain, avec espoir.
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[1] L’Europe divisée : captive, otage et proie. Regard sur vingt ans d’élargissement et de voisinage, livre à paraître
