Europe: la paix, le marché et après? edit

25 mars 2017

Célébrer les Traités de Rome, c’est d’abord rappeler le glorieux héritage de la construction européenne qui a réalisé la pacification et la réconciliation des pays européens. En assurant la paix, elle a en outre permis une prospérité sans précédent dans l’histoire du continent. Depuis soixante ans, le revenu moyen par habitant a été multiplié par plus de quatre en France et dans le reste de l’Europe. Et le patrimoine privé représente désormais en France près de six fois le revenu national, contre seulement près de deux fois en 1950. Cet héritage, nous devons le protéger car il est menacé. En effet, l’Union européenne (UE) est aujourd’hui confrontée à une « polycrise » (selon le mot de Jean-Claude Juncker) : incertitude économique, faiblesse institutionnelle, terrorisme, crise migratoire, Brexit, montée des populismes anti-européens, nouvel ordre mondial. Afin de surmonter ces multiples sujets de tensions, il faut revenir aux raisons des faiblesses de la construction européenne face aux enjeux actuels et énoncer un nouveau discours politique clair que pourrait porter l’Union européenne pour répondre aux attentes légitimes des citoyens là où elle est la mieux placée pour le faire[1].

L’usure des récits politiques européens et nationaux

L’usure des récits qui ont légitimé la construction européenne met en lumière la difficulté à faire revivre une ambition politique à l’échelle de l’Union.

Après la réunification et la paix, la prospérité économique devait emporter l’adhésion des citoyens pour l’UE. Ainsi, l’économie est devenue le cœur du projet européen, avec le marché unique et l’euro comme projets structurants. Si l’Europe n’a jamais été aussi riche, ce discours « économique » s’est brisé sur la crise financière et économique et ses conséquences sociales et politiques.

La montée de l’eurodéfiance dans la période actuelle s’explique dans les pays du Sud par la perception d’une solidarité insuffisante face aux crises : coût perçu comme disproportionné de l’ajustement économique et budgétaire demandé en contrepartie du soutien financier européen (Portugal, Grèce) mais aussi incapacité de l’UE à réguler les flux migratoires (Italie). Dans les pays du centre, du nord et de l’est de l’UE, c’est au contraire le refus d’une solidarité excessive qui alimente l’euroscepticisme d’une partie de la population et certaines politiques gouvernementales, qu’il s’agisse des questions financières (Allemagne, Finlande) ou de la question des réfugiés (groupe de Visegrad).  Le souverainisme accompagne également dans certains Etats l’émergence d’un populisme nationaliste autoritaire et « illibéral » (Hongrie, voire Pologne).

La construction européenne est également le produit de logiques nationales porteuses de visions et d’intérêts spécifiques. L’Allemagne est devenue la première puissance économique européenne et est au centre de l’Union élargie ce qui fait d’elle le « leader » européen malgré encore certaines hésitations dans le domaine militaire. Est-elle encore dans une logique de « rédemption » ? La France, même si elle a souvent privilégié le jeu intergouvernemental, a également été l’initiatrice des grands projets européens. L’évolution récente de l’UE (élargissement, essor de l’Allemagne) et de la France (crise économique et identitaire, montée de l’euroscepticisme) fait que cette dernière ne croit plus dans le discours de sa « réincarnation » à travers l’UE.

L’Europe régalienne : un nouveau discours politique pour l’UE ?

Pourtant, le retour des défis régaliens auxquels la France et ses partenaires européens doivent faire face (crise des migrants, terrorisme, défis de sécurité à l’Est et au Sud, etc.) pourrait être utilisé pour ré-énoncer politiquement un récit « français » pour l’avenir du projet européen qui puisse être partagé par nos partenaires. La situation européenne actuelle  oblige à porter un message politique clair sur ce qui peut fonder l’Europe et sa légitimité face aux défis actuels. Cela suppose de répondre aux questions suivantes : quels sont les objectifs collectifs de l’Europe ? Quels sont les biens communs qui requièrent une action commune ? Dans le domaine économique, sous l’effet de la crise de la zone euro, les Européens ont découvert qu’un déficit grec était aussi un déficit européen ; et, au-delà de la monnaie, la stabilité financière s’est peu à peu imposée comme un bien commun à protéger dès lors que la crise de l’un de ses membres peut menacer la stabilité de l’ensemble de la zone euro. Mais, cette réflexion dépasse le seul champ économique ; par exemple, sous l’effet de la crise migratoire, les gouvernements et les opinions publiques ont aussi découvert qu’une frontière nationale, en Grèce ou en Italie, constituait un segment des frontières extérieures communes de l’UE, dont la protection est un enjeu commun pour tous les Etats membres. Ce questionnement concerne donc aussi les facteurs essentiels de la puissance comme les politiques de sécurité. Il est question de terrorisme. Qui ne voit, par exemple, la dimension transfrontalière du terrorisme actuel ?  

Dans cette perspective, l’Europe doit pouvoir porter un discours régalien pour répondre aux attentes des citoyens en termes de sécurité, attentes qui sont parfaitement légitimes et auxquelles il faut répondre. À défaut, le niveau européen n’a pas de réponse à apporter. Ce projet d’une Europe régalienne semble avoir des justifications solides.

Les enjeux internationaux mettent en jeu la capacité collective des Européens à répondre aux transformations géopolitiques mondiales. C’est le cas pour l’organisation de leur sécurité collective mais aussi pour la régulation des flux migratoires, la lutte contre le réchauffement climatique, ou encore la gestion des nouveaux rapports de force géoéconomiques mondiaux, tant sur le plan commercial que dans le domaine du numérique. Les sujets régaliens renvoient en outre à la question des frontières et de l’identité de l’UE car les aborder permet généralement d’identifier un dedans et un dehors. Or l’identification d’un dehors peut permettre de renforcer la cohésion interne. La dynamique consécutive au référendum britannique l’illustre d’ailleurs : le fait que les vingt-sept aient à négocier avec ce qui sera à terme un pays tiers tend à les unir. En outre, les enquêtes réalisées à la suite du Brexit, de même que le résultat de l’élection présidentielle autrichienne, au terme d’une campagne où la question de l’appartenance à l’Union européenne a été centrale, suggèrent que les opinions publiques sont devenues plus favorables à la participation à cette Union.

Ce thème a également une dimension économique de forte actualité : au-delà de la seule dimension commerciale, le fondement domestique de la puissance régalienne est la capacité de lever l’impôt, capacité érodée par l’évasion, la fraude et l’optimisation fiscales. La justice sociale est également remise en cause si certains contribuables ou entreprises sont capables de se soustraire à l’impôt. Le soutien très large dont la Commission a bénéficié dans l’affaire Apple (cf. Elie Cohen, « L’affaire Apple ou les vertus de l’Europe par l’exemple », Telos, 2 septembre 2016) et l’adoption rapide par le Conseil des initiatives législatives récentes de la Commission soulignent la demande d’une action européenne forte dans ce domaine.

Enfin, le thème de l’Europe régalienne permet de déplacer le débat sur la souveraineté. Une Europe régalienne est une Europe qui renforce la souveraineté de la puissance publique, qu’elle s’exerce au niveau national ou européen. L’Union européenne et les Etats européens, dans le modèle démocratique et libéral qui est le nôtre, ont la même raison d’être : protéger la sécurité de leurs citoyens, à la fois physiquement et économiquement, tout en donnant le plus grand espace possible à la liberté individuelle. La préservation de l’ouverture des frontières et des valeurs européennes libérales suppose la constitution d’une Europe régalienne, sans quoi le risque du repli national ne fera que s’amplifier.

Il est notable que les sujets régaliens sont un sujet sur laquelle la voix de la France peut être légitimement forte, à la fois compte tenu de sa puissance militaire et diplomatique, de la reconnaissance de son expertise (par exemple en matière fiscale) ou encore de la solidarité européenne vis-à-vis des attaques terroristes dont la France est l'objet. Il semble, par ailleurs, que l’Allemagne est ouverte à des progrès sur ces sujets régaliens, qu’il s’agisse de la défense – Wolfgang Schäuble parlant même d’un budget européen de la défense – de la lutte contre le terrorisme ou des enjeux migratoires. En matière de défense : cf. la publication du livre blanc sur la défense de l’été 2016 et l’annonce récente par le gouvernement allemand de l’accroissement des dépenses de défense, face au risque d’affaiblissement des liens transatlantiques annoncé par le nouveau président américain, et ce tout en rappelant les valeurs partagées qui fondent la solidarité occidentale. En outre, l’Allemagne s’est montrée favorable à des initiatives en matière de protection des frontières extérieures ou encore de lutte contre l’évasion fiscale. Les sujets régaliens sont donc des thèmes sur lesquels le moteur franco-allemand peut retrouver un fort effet d’entrainement. L’opinion publique elle-même semble évoluer dans le sens d’un engagement plus affirmé dans la gestion des enjeux de politique étrangère et de défense : 82% des Européens attendent une intervention plus importante de l’UE dans la lutte contre le terrorisme, 75% dans la lutte contre la fraude fiscale, 74% sur la question migratoire, 71% sur la protection des frontières extérieures et 66% en matière de sécurité et de défense (« Les Européens en 2016 », Eurobaromètre spécial du Parlement européen, juin 2016).

Le besoin d’un « discours de la méthode »

Pour faire progresser l’intégration européenne, la méthode est indissociable de la volonté politique. La pérennité du projet politique européen nécessite qu’il soit porté par les Etats et accepté par les peuples. Dans le cadre de l’Union, il convient de partir toujours d’une tentative sincère d’évoluer à 28, à 27 après le Brexit. Mais, pour les projets les plus audacieux (comme le fut le projet européen lui-même à ses débuts), il peut être nécessaire qu’un un plus petit nombre d’Etat doit prendre le risque d’avancer avant les autres et de démontrer la viabilité et l’intérêt de l’intégration. Dans ce cadre, le dialogue franco-allemand a un rôle important à jouer du fait du poids des deux pays au sein de l’Union (30 % de la population européenne et presque la moitié du PIB de la zone euro). S'ils souhaitent conserver leur force d'entraînement, la France et l'Allemagne doivent toutefois associer étroitement leurs partenaires du Benelux, les pays de l’Europe méridionale comme l’Espagne et l’Italie, mais aussi des pays de l’Europe du nord tels que la Finlande. Ces projets à géométrie variable peuvent associer des pays européens qui ne sont pas membres de la zone euro.  

Un tel projet d’Europe différenciée » a été mentionné à plusieurs reprises récemment comme un moyen de relancer la construction européenne après le référendum britannique sur le Brexit. La différenciation fait néanmoins l’objet de critiques qui soulignent le risque de créer une « Europe à plusieurs vitesses ». L’histoire montre pourtant que l’Union européenne a déjà connu de nombreuses formes d’intégration différenciée, à la fois dans et hors des traités : l’euro et l’espace Schengen figurent parmi les symboles de la construction européenne. Ces différentes formes ne doivent pas être confondues avec les nombreuses expressions utilisées dans le débat politique européen pour désigner les résultats envisageables des processus de différenciation : « Europe à géométrie variable », « Europe à plusieurs vitesses », « Europe à la carte », « Noyau dur », « Cercles concentriques » « Avant-garde », « Groupe pionnier », « Centre de gravité », etc. En réalité, ces différentes expressions sont le reflet de trois visions politiques de la différenciation. La première, d’origine anglo-saxonne, conçoit la différenciation comme un moyen de rester en dehors de tout projet de nature fédérale, et plus généralement de permettre à tout pays qui le souhaite de ne pas participer à l’intégration sur un sujet donné. La seconde, franco-allemande, voit au contraire la différenciation comme le moyen de créer un sous-ensemble constitué autour du couple franco-allemand et désireux d’aller plus loin dans l’intégration (autrement dit une forme d’Union dans l’Union). La troisième enfin, qui s’exprime notamment en Europe centrale et orientale, s’inquiète des résultats que pourrait avoir l’une ou l’autre de ces conceptions parce qu’elle fragmenterait l’Europe à l’excès dans le premier cas et qu’elle créerait un « club » dont seraient exclus les autres pays dans le second.

La différenciation peut présenter en effet un certain nombre de risques si elle est mal utilisée. Le premier d’entre eux est celui d’une fragmentation excessive du processus d’intégration lui-même. La différenciation crée en effet une complexité institutionnelle supplémentaire dans la construction européenne, déjà souvent objet de critiques en raison de la difficulté qu’éprouvent les citoyens à comprendre les rouages de l’UE. Un autre risque est celui de diviser les Etats membres en crispant les positions des Etats membres qui restent en dehors : la différenciation ne doit pas être conçue comme la constitution de clubs dont les membres auraient le choix d’accepter ou de refuser de nouveaux participants, car ce choix risquerait de dépendre plus de l’intérêt particulier de chacun des membres du club que de l’intérêt commun du nouvel ensemble. Il est donc indispensable de s’assurer que l’intégration différenciée est un processus ouvert et que, si elle fait l’objet d’une conditionnalité (comme dans le cas de la participation à la zone euro), celle-ci est légitime et transparente.  Il faut donc reconnaître l’hétérogénéité des intérêts au sein d’une Union à 27, tout en ménageant un espace pour des avancées possibles pour ceux qui le souhaitent. Telle est la condition d’une Union efficace et légitime qui puisse répondre aux attentes de ses citoyens.

Thierry Chopin vient de publier, en codirection avec Michel Foucher, le Rapport Schuman sur l’Europe. L’état de l’Union 2017, éditions Lignes de repères.



 1 Ce texte reprend et complète des remarques introductives présentées avec Jean-Francois Jamet a l'occasion d'une audition conjointe devant la commission des Affaires européennes de l'Assemblée Nationale le 14 décembre 2016.